Решение Нижегородского областного суда от 27.10.2014 по делу N 3-57/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26.06.2014 N 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 27 октября 2014 г. по делу № 3-57/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Сорокина М.С.,
при секретаре судебного заседания О.В.С.,
с участием прокурора Яковлевой Ю.Д.,
заявителя Д.С.М.,
представителя Д.С.М. по доверенности - Ч.М.И.,
представителей заявителя Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу по доверенности - Ф.И.В., Г.И.С.,
представителя заинтересованного лица Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности - С.Е.А.,
представителей заинтересованного лица Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области по доверенности - Л.М.А., Л.П.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Д.С.М. о признании недействующим нормативного правового акта - Постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов", по заявлению Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу о признании Постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов" противоречащим закону и признании его недействующим в части,

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов" (Постановление) изложено в новой редакции приложение 1 "Список объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения в г. Нижнем Новгороде" к решению Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения". В соответствии с данными изменениями в подраздел 3 "Промышленные здания и комплексы" раздела "Памятники архитектуры" включены следующие памятники истории и культуры: Корпус мельницы мукомольной Торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", 1914 г., конец 1920-х - начало 1930-х гг., <...> (литера Д); Общежитие для рабочих мельницы мукомольной Торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", 1914 г., 1952 г., <...> (литеры А, А1, А2); Фабрика макаронная Товарищества торговли и пароходства М.Е. Башкирова, конец XIX в. - начало XX в., <...> (литера А).
Д.С.М. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании Постановления недействующим, в обоснование которого указал, что им внесены изменения в отношении объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", расположенного по адресу г. Нижний Новгород, ул. <...>, - вместо одного объекта культурного наследия появилось три самостоятельных, при этом из списка объектов культурного наследия исключена одна из составляющих комплекса "Лабазы для склада товара", расположенные по адресу г. Нижний Новгород, ул. <...> (литеры И, И1, И2), что фактически лишило указанный объект статуса объекта культурного наследия. Д.С.М. полагает, что Постановление является незаконным, противоречащим Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ), а именно его ст.ст. 17 - 19, 23, 64, нарушающим его права и законные интересов на доступ к культурным ценностям и сохранность объектов культурного наследия, рассматривает настоящее заявление как форму защиты его нарушенных прав и форму реализации конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
С учетом уточненного в порядке ст. 39 ГПК РФ заявления Д.С.М. просит суд признать пп. 4 п. 2 Постановления, предполагающий внесение изменений в решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м в отношении объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" (г. Нижний Новгород, ул. <...>) недействующим с момента принятия.

Управление Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу (Управление Минкультуры России по ПФО) обратилось в Нижегородский областной суд с заявлением о признании Постановления противоречащим закону и признании его недействующим в части. В обоснование заявления Управление Минкультуры России по ПФО указало на то, что оспариваемым нормативным правовым актом предусмотрена постановка на государственную охрану отдельных элементов ранее включенного в список памятников истории и культуры областного значения г. Нижнего Новгорода объекта культурного наследия "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" (г. Нижний Новгород, ул. <...>), а не их комплекса (ансамбля), при этом элемент ансамбля "Лабазы для склада товара", расположенный по адресу г. Нижний Новгород, ул. <...> (литеры И, И1, И2), из указанного списка исключен. Ссылаясь на положения ст.ст. 11, 15, 16, 18, 23, 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 года № 569, Приказ Минкультуры России от 29 июля 2014 года № 1054, Управление Минкультуры России по ПФО считает, что в части исключения из списка объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения объекта культурного наследия "Лабазы для склада товара" Постановление не соответствует требованиям закона, в частности ст. 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, нарушает гарантированное ст. 44 Конституции Российской Федерации право на доступ к культурным ценностям, а также установленную преамбулой Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ гарантию сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в интересах настоящего и будущего поколения многонационального народа Российской Федерации.

С учетом уточненного в порядке ст. 39 ГПК РФ заявления Управление Минкультуры России по ПФО просит суд признать пп. 4 п. 2 Постановления в части исключения из списка объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения в г. Нижний Новгород объекта культурного наследия "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями". Лабазы для склада товара", расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, ул. <...> (литеры И, И1, И2) (раздел 3 приложения 1 к Постановлению) и пообъектного разделения ансамбля, являющегося объектом культурного наследия регионального значения "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями": 1. Комплекс мельницы; 2. Корпус макаронной фабрики; 3. Общежитие для рабочих; 4. Лабазы для склада товара" (г. Нижний Новгород, ул. <...>), включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Реестр), незаконным и недействующим с момента принятия.
Определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 02 сентября 2014 года гражданские дела по вышеназванным заявлениям объединены в одно производство.
Заинтересованное лицо Законодательное Собрание Нижегородской области представило в суд отзыв, в котором просило отказать в удовлетворении заявлений Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО со ссылкой на ст. 72 Конституции Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст.ст. 3, 6, 9, 9.2, 17, 18, 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст.ст. 6, 9 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 года № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (Закон Нижегородской области от 03 июля 2007 года № 86-З) на том основании, что оспариваемым нормативным правовым актом не решаются вопросы внесения изменений в Реестр, а лишь вносятся изменения в список объектов культурного наследия регионального значения г. Нижнего Новгорода в целях его уточнения по объектному составу, приведения в соответствие с требованиями федерального законодательства видовой принадлежности объекта культурного наследия, что не противоречит полномочиям субъекта РФ, не нарушает компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области как правопреемника Нижегородского областного Совета народных депутатов, не затрагивает полномочия федеральных органов государственной власти по ведению Реестра, а лишь является основанием для принятия решения Правительством Нижегородской области, к полномочиям которого относятся вопросы формирования Реестра, принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр как объекта культурного наследия регионального значения либо об отказе включить такой объект в Реестр, подготовки обращения об исключении объекта культурного наследия из Реестра, об обращении в Правительство Российской Федерации с предложением о внесении соответствующих изменений в Реестр, что заявителями не представлено доказательств существенного нарушения их прав.

Заинтересованное лицо Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области представило в суд отзыв о том, что доводы заявлений Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО являются необоснованными и не подлежат удовлетворению. В отзыве Управление государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области ссылается на Закон СССР от 29 октября 1976 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 года № 569, Приказ Минкультуры России от 03 ноября 2011 года № 954 и указывает на то, что Постановление было принято Законодательным Собранием Нижегородской области на основании проведенной государственной историко-культурной экспертизы в целях уточнения реестровых данных об объекте культурного наследия "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", не относящегося к ансамблю, приведения их в соответствие с действующим законодательством, а именно, определения его видовой принадлежности для проведения процедуры регистрации объекта в Реестре. Ссылается на то, что действующее законодательство не предусматривает возможность исключения из Реестра части (одного из элементов) объекта культурного наследия, однако и не содержит запрета на внесение изменений в ранее принятые нормативные правовые акты с целью уточнения учетных реестровых данных об объектах культурного наследия, для чего проводится экспертиза документов, обосновывающих включение объекта культурного наследия в Реестр, по результатам которой в Реестр вносятся уточненные данные, что и имело место в рассматриваемом случае.
Заинтересованное лицо Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) представило в суд отзыв, в котором просило заявленные Д.С.М., Управлением Минкультуры России по ПФО требования удовлетворить в полном объеме, ссылаясь на то, что полномочия по исключению объектов культурного наследия из Реестра не передавались субъектам РФ и являются исключительными полномочиями Минкультуры России и Правительства Российской Федерации, Законодательное Собрание Нижегородской области было не вправе в единоличном порядке исключать часть объекта культурного наследия регионального значения из Реестра. Также указало, что учитывая тот факт, что оспариваемым постановлением часть объекта культурного наследия исключена из Реестра и, соответственно, в отношении него прекращены охранные обязательства, Управление Минкультуры России по ПФО наделено правом на обращение в судебные органы для защиты указанного объекта культурного наследия.
В судебном заседании Д.С.М., его представитель Ч.М.И. доводы заявления поддержали, настаивали на его удовлетворении.
В судебном заседании представители Управления Минкультуры России по ПФО Ф.И.В., Г.И.С. просили удовлетворить заявление в полном объеме.
В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Нижегородской области С.Е.А. просила в удовлетворении заявленных требований отказать по доводам, изложенным в отзыве.
В судебном заседании представители Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области Л.М.А., Л.П.А. просили оставить заявления Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО без удовлетворения по изложенным в отзыве основаниям.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Яковлевой Ю.Д., полагавшей необходимым заявления Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО удовлетворить, обсудив доводы заявления и уточнения к заявлению Д.С.М., заявления и уточнения к заявлению Управления Минкультуры России по ПФО, отзыва Законодательного Собрания Нижегородской области, отзыва Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области, отзыва Минкультуры России, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета),
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, направленным на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
В соответствии с пп.пп. 1, 3, 4, 6 ст. 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Как установлено ст. 16 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в соответствии с настоящим Федеральным законом Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Перечень документов, представляемых в орган государственной власти для принятия решения о включении объекта культурного наследия в Реестр, установлен ст. 17 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.
Порядок включения объектов культурного наследия в Реестр определен ст. 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, в соответствии с п. 9 которой объекты культурного наследия регионального значения включаются в Реестр федеральным органом охраны объектов культурного наследия по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации на основании принятого ими решения о включении объектов культурного наследия регионального значения в Реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
В силу требований пп. 2 п. 1, п. 2 ст. 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ исключение из Реестра объекта культурного наследия регионального значения осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.
Пунктом 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ установлено, что памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.
В целях регулирования отношений, возникающих в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области, и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Нижегородской области, принят Закон Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З.
Как установлено ч. 1 ст. 9 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, в соответствии с Федеральным законом и настоящим Законом Правительство Нижегородской области в пределах своих полномочий участвует в формировании и использовании Реестра посредством принятия решения о включении в него выявленного объекта культурного наследия, а также посредством подготовки обращения об исключении объекта культурного наследия из Реестра в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.
Порядок принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр установлен ст. 11 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, в соответствии с которой выявленные объекты культурного наследия включаются в Реестр в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством (ч. 3). Решение о включении объектов культурного наследия регионального значения в Реестр принимается Правительством Нижегородской области по представлению государственного органа охраны объектов культурного наследия области с учетом мнения органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, на территории которых находятся соответствующие объекты культурного наследия (п. 1 ч. 4).
В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З исключение находящегося на территории Нижегородской области объекта культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения из Реестра осуществляется на основании правового акта Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения Правительства Нижегородской области в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.
В силу положений ст. 27 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З нормативные правовые акты Нижегородского областного Совета народных депутатов и Законодательного Собрания Нижегородской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принятые до вступления в силу настоящего Закона, применяются в части, не противоречащей федеральному законодательству и законодательству Нижегородской области, и действуют до принятия Правительством Нижегородской области в пределах полномочий, установленных настоящим Законом, нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной области. Внесение изменений Законодательным Собранием Нижегородской области в нормативные правовые акты Нижегородской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принятые Нижегородским областным Советом народных депутатов и Законодательным Собранием Нижегородской области до вступления в силу настоящего Закона, допускается в целях приведения указанных актов в соответствие с федеральным законодательством и законодательством Нижегородской области.
Из материалов дела следует, что решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения", которое было опубликовано в газете "Нижегородские новости" от 06 октября 1993 года № 116(493), находящиеся на территории г. Нижнего Новгорода недвижимые объекты, имеющие историческую, культурную и научную ценность, согласно приложению 1 объявлены памятниками истории и культуры областного значения. К памятникам архитектуры в подразделе "3. Промышленные здания и комплексы" отнесен объект - "Мельница мукомольная торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями": 1. - 2. Производственные корпуса; 3. Общежитие для рабочих; 4. Склады, 70-е годы XIX века, ул. <...>".
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 февраля 1999 года № 36 "О внесении изменений и дополнений в приложение 1 "Список памятников истории и культуры областного значения г. Нижнего Новгорода" к решению Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31.08.1993 № 288-м", опубликованным в газете "Нижегородские новости" от 07 апреля 1999 года № 63(1790), список памятников истории и культуры областного значения г. Нижнего Новгорода был изложен в новой редакции, в соответствии с которой в подразделе "3. Промышленные здания и комплексы" раздела "Памятники архитектуры" был указан памятник - "Мельница мукомольная торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", ул. <...>: 1. Корпус мельницы, 1914 г., автор, архитектор Строительная контора "Рикси и Сероцинский"; 2. Производственный корпус, конец XIX века; 3. Общежитие для рабочих, конец XIX века; 4. Склад, конец XIX века".
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 июля 2010 года № 2157-IV "О внесении изменения в приложение 1 к решению Нижегородского областного Совета народных депутатов "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения", опубликованным в газете "Нижегородские новости" от 27 октября 2011 года № 196 (4808), в изложенном в новой редакции списке объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения в г. Нижнем Новгороде в подразделе "3. Промышленные здания и комплексы" раздела "Памятники архитектуры" был указан памятник истории и культуры - "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями": 1. Корпус мельницы, 1914 г., конец 1920-е гг., <...> (литера Д); 2. Корпус макаронной фабрики, 1895 г., 1909 г., <...> (литера А); 3. Общежитие для рабочих, 1887 г., 1910 - 1914 гг., <...> (литеры А, А1, А2); 4. Лабазы для склада товара, 1890-е гг., 1914 г., <...> (литеры И, И1, И2).
Подпунктом 4 пункта 2 оспариваемого в рамках настоящего дела постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов", опубликованного в газете "Нижегородские новости" от 05 августа 2014 года № 139(5472), был изложен в новой редакции список объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения в г. Нижнем Новгороде (приложение 2 к Постановлению), в подразделе "3. Промышленные здания и комплексы" раздела "Памятники архитектуры" которого указаны памятники истории и культуры: "Корпус мельницы мукомольной Торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", 1914 г., конец 1920-х - начало 1930-х гг., <...> (литера Д)"; "Общежитие для рабочих мельницы мукомольной Торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", 1914 г., 1952 г., <...> (литеры А, А1, А2)"; "Фабрика макаронная Товарищества торговли и пароходства М.Е. Башкирова, конец XIX в. - начало XX в., <...> (литера А)".
Прокурором Нижегородской области в Законодательное Собрание Нижегородской области был принесен протест, в котором предложено положения пп. 4 п. 2 Постановления привести в соответствие с действующим законодательством.
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 сентября 2014 года № 1486-V "О внесении изменения в постановление Законодательного Собрания Нижегородской области "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов" Постановление дополнено пунктом 2.1 следующего содержания:
"21. Рекомендовать Правительству Нижегородской области осуществить необходимые действия по регистрации в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации объектов культурного наследия, указанных в приложении 1 к решению Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры регионального значения", в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 03 октября 2011 года № 954".
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 сентября 2014 года № 1487-V "О протесте прокурора Нижегородской области на подпункт 4 пункта 2 постановления Законодательного Собрания Нижегородской области "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов" протест прокурора признан подлежащим удовлетворению частично в отношении необходимости дальнейшего выполнения установленной законодательством процедуры изменения сведений об объектах культурного наследия, указанных в протесте.
Частью 1 статьи 251 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно п.п. 17, 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Оценивая соблюдение порядка принятия Постановления, являющегося нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о том, что, учитывая приведенные выше нормы Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства Нижегородской области, он принят правомочным органом в пределах его компетенции при соблюдении как формы, так и порядка введения его в действие, включая порядок опубликования.
Так, Законодательное Собрание Нижегородской области в силу положений п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, пп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст.ст. 5, 27 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, ст. 31 Устава Нижегородской области, ст.ст. 68, 71 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области, а также учитывая разъяснения, содержащиеся в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", было вправе принимать нормативный правовой акт в форме постановления, которым внесены изменения в решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения", официально опубликовав его в газете "Нижегородские новости".
Оценивая содержание Постановления в оспариваемой части на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия не усматривает несоответствия им ввиду следующего.
В силу положений ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в Реестр, с последующей регистрацией объектов в Реестре, отнесены памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", то есть до вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.
После вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ включение объектов культурного наследия регионального значения в Реестр осуществляется в порядке, установленном ст.ст. 15 - 20 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст. 11 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З.
Применительно к обстоятельствам настоящего дела к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в Реестр в порядке ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, относится памятник архитектуры, принятый на государственную охрану решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м (в редакции постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 февраля 1999 года № 36) - "Мельница мукомольная торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", ул. <...>", и в его составе один из элементов "Склад, конец XIX века" (в первоначальной редакции - "Склады, 70-е годы XIX века").
Доказательств того, что до момента вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ на данный памятник архитектуры либо его элементы был утвержден паспорт, являющийся в соответствии с Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах, а равно выданы охранные документы (охранно-арендный договор, охранный договор или охранное обязательство), заявителями Д.С.М., Управлением Минкультуры России по ПФО, а равно заинтересованным лицом Минкультуры России не представлено, судом не добыто и в материалах дела не имеется.
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 июля 2010 года № 2157-IV в списке объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения в г. Нижнем Новгороде указаны "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" (а не "Мельница мукомольная торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", ул. <...>"), и, среди прочих, его элемент "Лабазы для склада товара, 1890-е гг., 1914 г., <...> (литеры И, И1, И2)" (а не "Склад, конец XIX века").
По делу установлено, что "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" как ансамбль и его элемент "Лабазы для склада товара" в порядке, установленном ст.ст. 15 - 20 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст. 11 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, Положением о Реестре, утвержденным Приказом Минкультуры России от 03.10.2011 № 954, в Реестр до настоящего времени не включен.
При этом, учитывая установленные по делу обстоятельства, отсутствие в материалах дела доказательств того, что до вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ на включенный в Реестр памятник (его элементы) был утвержден паспорт и выданы охранные документы, на основании которых можно идентифицировать местоположение, предмет охраны, состав как всего памятника, так и его элемента "Склад", а равно иных доказательств, позволяющих достоверно установить тождественность между памятниками (их элементами), включенными в Реестр в порядке ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ и указанными в постановлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 июля 2010 года № 2157-IV, оснований считать объект, указанный в постановлении Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 июля 2010 года № 2157-IV ("Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" как ансамбль и его элемент "Лабазы для склада товара"), включенным в Реестр в порядке ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ у судебной коллегии также не имеется.
Указанный вывод, среди прочего, подтверждается актом государственной историко-культурной экспертизы от 19 мая 2014 года, оснований не доверять которому у судебной коллегии, оценившей представленные в материалы дела доказательства в их совокупности по правилам ст. 67 ГПК РФ, не имеется, из которого следует, что по документам первичного учета (паспорт, учетная карточка) имеются разночтения в наименованиях, датировках и адресах строений, входящих в состав объекта, с данными документа о постановке на государственный учет, что строения (применительно к спорному элементу) утратили первоначальный исторический облик и функциональную принадлежность, не имеют архитектурной ценности, носят утилитарный характер, ввиду утрат архитектурного облика (перестройки советского периода и встроенная котельная) перестали участвовать в формировании исторической среды ул. <...>. Также из указанного заключения следует, что объект в целом не обладает достаточной сохранностью и историко-архитектурной и градостроительной ценностью для определения его видовой принадлежности как ансамбля.
Не свидетельствуют об обратном представленные в материалы дела охранное обязательство от 10 января 2013 года № <...>, охранный договор (обязательство) от 09 апреля 2007 года № <...>, охранный договор (обязательство) от 28 апреля 2007 года № <...>, охранное обязательство от 05 мая 2004 года № <...>, паспорта на объект культурного наследия (его элементы) от 13 июля 2007 года, от 05 октября 2007 года, от 13 ноября 2008 года, а также представленные представителем Управления Минкультуры России по ПФО фотоматериалы, поскольку они не содержат указанной выше информации о памятнике на момент его включения в Реестр в порядке ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.
Исходя из имеющихся в материалах дела доказательствах оснований полагать, что Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 июля 2010 года № 2157-IV в вышеназванной части было принято в порядке п. 14 Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Приказом Росохранкультуры от 27.02.2009 № 37, у судебной коллегии не имеется.
При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что объект культурного наследия "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" как ансамбль и его элемент "Лабазы для склада товара" в Реестр в установленном порядке не включены, тем более что доказательств обратного лицами, участвующими в деле, не представлено и в материалах дела не имеется.
И "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями", видовая принадлежность которого как ансамбля до настоящего времени не установлена, и "Лабазы для склада товара" как его элемент могли быть включены в Реестр в порядке, установленном ст.ст. 15 - 20, абзацем вторым ст. 28 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст. 11 Закона Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, Положением о Реестре, утвержденным Приказом Минкультуры России от 03.10.2011 № 954, пп. "а" п. 4, п. 11 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 № 569, в том числе на основании проведенной экспертом С.Ю.А., аттестованной приказом Минкультуры России от <...> декабря 2013 года № <...>, государственной историко-культурной экспертизы документов, обосновывающих включение в Реестр объектов культурного наследия, вместе с тем, как указано выше, оснований для этого экспертом не установлено.
Следовательно, вопреки позиции заявителей, заинтересованного лица Минкультуры России и прокурора объект культурного наследия "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" как ансамбль и его элемент "Лабазы для склада товара", будучи не включенными в установленном порядке в Реестр, Постановлением из него не исключены, пообъектного разделения ансамбля, которым он не признавался, в результате принятия Постановления не произошло, притом что само по себе внесение Постановлением изменений в решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 31 августа 1993 года № 288-м "Об объявлении находящихся на территории г. Нижнего Новгорода объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры областного значения" (в список объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения объекта культурного наследия) относится к компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области и нормам действующего законодательства не противоречит.
Так, судебная коллегия соглашается с доводами Управления государственной охраны объектов культурного наследия Нижегородской области о наличии у органов охраны объектов культурного наследия полномочий по изменению в пределах их компетенции и в установленном для этого порядке сведений Реестра, в том числе в целях их приведения в соответствие с действующим законодательством для проведения процедуры регистрации объекта культурного наследия в Реестре, что прямо предусмотрено п. 13 Положения о Реестре, утвержденного Приказом Минкультуры России от 03 октября 2011 года № 954, при этом проведение для этого государственной историко-культурной экспертизы обоснования включения объекта культурного наследия в Реестр, предшествующее принятию органом государственной власти соответствующего решения, нормам действующего законодательства не противоречит.
При этом, не ставя под сомнение необходимость неукоснительного соблюдения требований ст. 23 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ при исключении объекта культурного наследия из Реестра, судебная коллегия применительно к обстоятельствам настоящего дела, из которых следует, что в результате принятия Постановления исключения спорного объекта культурного наследия из Реестра не произошло, оснований для применения указанной нормы не усматривает.
Учитывая изложенное, ссылки на то, что при принятии Постановления Законодательное Собрание Нижегородской области вышло за пределы имеющихся полномочий, а само Постановление не соответствует положениям ст.ст. 16 - 19, 23, 28, 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, пп. "д" п. 2, п. 11 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 № 569, не могут быть признаны обоснованными и подлежат отклонению.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что Постановление в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения и имеющим большую юридическую силу, его содержание является определенным и не вызывает неоднозначного толкования, что в силу требований ч. 1 ст. 253 ГПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявлений Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО.
Судебная коллегия находит обоснованным довод Законодательного Собрания Нижегородской области о том, что заявителями в нарушение ст. 56 ГПК РФ, содержание которой следует рассматривать в контексте п. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации и ст. 12 ГПК РФ, закрепляющих принцип состязательности гражданского судопроизводства и принцип равноправия сторон, не представлено доказательств нарушения оспариваемым постановлением их прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.
Действительно, в ч. 3 ст. 44 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
В соответствии с преамбулой Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно п.п. 1, 2 ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ гражданам Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 настоящего Федерального закона.
Пунктом 3 ст. 52 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ установлены обязательные требования, при выполнении которых используется объект культурного наследия, включенный в Реестр.
Поскольку по делу установлено, что ни "Комплекс мукомольной мельницы торгового дома "Емельян Башкиров с сыновьями" как ансамбль, ни его элемент "Лабазы для склада товара" в Реестр не включены и Постановлением, принятым заинтересованным лицом в соответствии с требованиями действующего законодательства, из него не исключены, при этом исходя из представленных в материалы дела доказательств, в том числе акта государственной историко-культурной экспертизы от 19 мая 2014 года, следует, что спорный элемент памятника не имеет архитектурной ценности, а памятник в целом не обладает достаточной сохранностью и историко-архитектурной и градостроительной ценностью для определения его видовой принадлежности как ансамбля, оснований полагать, что Постановлением нарушаются права и законные интересы Д.С.М. на доступ к культурным ценностям и сохранность объектов культурного наследия, созданы препятствия для реализации им обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, у судебной коллегии не имеется.
По этим же причинам отсутствуют основания считать нарушенными в результате принятия Постановления права Управления Минкультуры России по ПФО, доводы которого о том, что оно вправе на основании п. 2 ст. 11 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, ст. 46 ГПК РФ, Постановления Правительства РФ от 20 июля 2011 года № 590, Приказа Минкультуры России от 29 июля 2014 года № 1054 обращаться в суд с заявлением об оспаривании Постановления в защиту интересов неопределенного круга лиц, являются необоснованными.
Кроме того, поскольку Постановление принято не в рамках реализации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, а Законодательное Собрание Нижегородской области такие переданные полномочия не осуществляет, является необоснованной ссылка Управления Минкультуры России по ПФО и на нормы п. 7 ст. 9.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, исчерпывающим образом определяющие как предмет контроля и надзора в указанной сфере, так и механизм его реализации.
Не могут повлечь удовлетворение заявленных требований доводы заявителей Д.С.М., Управления Минкультуры России по ПФО, заинтересованного лица Минкультуры России, прокурора о незаконности Постановления со ссылкой на Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, Закон Нижегородской области от 03 июля 2007 № 86-З, Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 569, Приказ Минкультуры России от 03 октября 2011 года № 954, которые при установленных по делу обстоятельствах судебная коллегия находит основанными на неправильном толковании норм материального права.
Ссылки заявителей и прокурора на судебную практику по делам с иным субъектным составом и при ином предмете спора, а равно на заключение государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 августа 2014 года № 14-01/17/778, являющееся внутренним документом заинтересованного лица, в то время как его позиция изложена в представленном в суд отзыве, свидетельствовать о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела не могут.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 198, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда,

РЕШИЛА:

В удовлетворении заявления Д.С.М. о признании недействующим нормативного правового акта - Постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов", заявления Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу о признании Постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 26 июня 2014 года № 1398-V "О внесении изменений в отдельные решения Нижегородского областного Совета народных депутатов" противоречащим закону и признании его недействующим в части - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда
М.С.СОРОКИН


------------------------------------------------------------------