Решение Нижегородского областного суда от 16.04.2014 по делу N 3-26/2014 <О признании частично недействующими Закона Нижегородской области от 08.04.2008 N 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" и постановления Правительства Нижегородской области от 23.08.2006 N 272 "О градостроительном совете Нижегородской области">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 апреля 2014 г. № 3-26/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Бушминой А.Е.,
при секретаре судебного заседания И.И.В.
с участием прокурора Нижегородской областной прокуратуры Федотова С.В.,
представителей заявителя ООО "х" Г.И.К., Д.А.В., Л.Е.И.
представителя Правительства Нижегородской области Ч.Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов:
- статьи 6 Закона Нижегородской области "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" от 8 апреля 2008 года № 37-З;
- Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области"

УСТАНОВИЛА:

ООО "х" обратилось в суд с заявлением к Законодательному Собранию Нижегородской области, Правительству Нижегородской области о признании недействующими вышеуказанных нормативных правовых актов.
В порядке ст. 39 ГПК РФ заявитель ООО "х" изменил заявленные требования, указал дополнительные основания заявленных требований (т. 2 л.д. 80 - 81, 85 - 92, 174 - 186).
В обоснование заявленных требований ООО "х" указало, что создание и деятельность Градостроительного совета Нижегородской области противоречит действующему законодательству РФ. Статья 6 Закона № 37-З принята законодательным органом Нижегородской области с нарушением принципа разделения властей.
Законодательное Собрание Нижегородской области, являясь законодательным органом Нижегородской области в соответствии с Уставом Нижегородской области, статьей 6 Закона № 37-З:
- обязало исполнительные органы Нижегородской области создать коллегиальный совещательный орган при Губернаторе Нижегородской области - Градостроительный совет Нижегородской области;
- определило в Законе области компетенцию Градостроительного совета Нижегородской области;
- обязало Правительство Нижегородской области утвердить Положение о Градостроительном совете Нижегородской области, утвердить состав Градостроительного совета Нижегородской области, установить порядок информирования о решениях Градостроительного совета Нижегородской области.
Статья 6 Закона № 37-З принята с нарушением принципа разделения властей, установленного Конституцией РФ; с нарушением компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области в отношении порядка формирования органов исполнительной власти субъекта РФ и порядка его деятельности, поскольку его полномочия ограничиваются принятием закона субъекта РФ, устанавливающим систему исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, без предоставления права на создание коллегиальных совещательных органов при Губернаторе Нижегородской области.
Статус Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области в статье 6 Закона № 37-З определен как коллегиальный совещательный, поэтому полномочиями властно-принудительного характера, какими обладают все органы государственной власти в РФ, Градостроительный совет при Губернаторе Нижегородской области не обладает, и не является субъектом градостроительных отношений, предусмотренным частью 1 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем включение Градостроительного совета в структуру органов власти напрямую нарушает ст. 5 Градостроительного кодекса РФ.
Статьей 21 Закона № 129-З право на создание коллегиальных и совещательных органов при исполнительных органах власти предоставлено Правительству Нижегородской области, при этом у Губернатора не имеется права создавать коллегиальные совещательные органы при Губернаторе.
Создание коллегиального совещательного органа - Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области не соответствует полномочиям Правительства Нижегородской области, установленным в статье 41 Устава Нижегородской области.
Утвержденное Постановлением Правительства Нижегородской области № 272 Положение противоречит части 3 статьи 6 Закона № 8-З, которым установлено, что Положение может закреплять правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Согласно указанному Положению Градостроительный совет Нижегородской области является коллегиальным совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер, не является ни органом государственной власти, ни организацией или учреждением, созданными Правительством Нижегородской области, соответственно не является субъектом права. Взаимоотношения образований, не являющихся субъектами права, с субъектами права не образуют состава правоотношений.
Поскольку оспариваемыми Законом и Постановлением за Градостроительным советом закреплен правовой статус, указанные акты опубликованы в установленном законом порядке, являются источниками права на территории Нижегородской области, то решения коллегиального совещательного органа, носящие рекомендательный характер, по существу являются императивными решениями данного органа, а решения об отклонении выносимых на Градостроительный совет проектов фактически препятствуют их дальнейшей реализации. Данное правовое положение решений Градостроительного совета противоречит статьи 50 и ст. 51 Устава Нижегородской области.
Указание на то, что Градостроительный совет рассматривает архитектурную документацию, имеющую важное градостроительное значение, разрабатываемую по заказам юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности, форм собственности и источников финансирования, с учетом того, что критерии "важности" не определены, в эту категорию потенциально могут попасть абсолютно все проекты, включая те, которые подготовит ООО "х". При этом ни вышеуказанным Положением, ни другими нормативными актами Нижегородской области не предусмотрена процедура рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции Градостроительного совета, что открывает возможности для принятия решений совещательным органом по своему внутреннему убеждению, независимо от правового регулирования вынесенных на повестку дня вопросов.
Градостроительному совету предоставлено ничем не ограниченное право требовать документы для рассмотрения проекта на заседании Градостроительного совета, перечень которых не является исчерпывающим, что противоречит положениям статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, а также выносить на рассмотрение Градостроительного совета любые вопросы, относящиеся к градостроительной деятельности, чем нарушаются права и свободы ООО "х", а также нормы федерального законодательства.
Оспариваемое Постановление Правительства Нижегородской области "О Градостроительном совете Нижегородской области" не соответствует пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725), которым вопрос о создании консультативно-совещательных и (или) координационных органов с участием территориальных органов отнесен к компетенции высших должных лиц субъектов РФ. Таким лицом на территории Нижегородской области является Губернатор Нижегородской области, который для создания таких консультативно-совещательных и (или) координационных органов может издавать соответствующие указы и распоряжения. Оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением правотворческой компетенции, установленной пунктом 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Заявитель является коммерческой организацией, имеет право осуществлять градостроительную деятельность на территории Нижегородской области. Оспариваемыми нормативными актами, регламентирующими деятельность Градостроительного совета, нарушаются права и законные интересы ООО "х" в сфере предпринимательской деятельности, на него незаконно возлагается обязанность, не предусмотренная федеральным законодательством по обращению в Градостроительный совет для рассмотрения им как документации по территориальному планированию, так и проектной документации на объекты капитального строительства, создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства.
Создание на территории Нижегородской области Градостроительного совета - коллегиального совещательного органа с предоставлением ему полномочий, перечисленных в части 2 статьи 6 Закона № 37-З, отнесенных Градостроительным кодексом РФ к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности свидетельствует о противоречии статьи 6 Закона № 37-З статьям 5 - 8 Градостроительного кодекса РФ, подпунктам "ж" и "з" пункта 1 статьи 1, статьи 2 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 1, 3, 4, 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Поскольку решения Градостроительного совета Нижегородской области как коллегиального совещательного органа, не являющегося органом государственной власти, не являющегося субъектом градостроительных отношений (ст. 5 Градостроительного кодекса РФ), не носят правового характера (значения), их нельзя оспорить и обжаловать, статья 6 Закона № 37-З противоречит пункту 11 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе ответственности субъектов за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.
Статья 6 Закона № 37-З обязывает Правительство Нижегородской области - высший исполнительный орган власти - утвердить Положение о коллегиальном совещательном органе при Губернаторе Нижегородской области - высшем должностном лице Нижегородской области, возглавляющем высший исполнительный орган субъекта РФ, что является незаконным и необоснованным вмешательством в деятельность исполнительных органов субъектов РФ, нарушением принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции РФ и подпунктом "д" пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ.
Вопросы повышения архитектурно-планировочного и архитектурно-художественного качества застройки территорий населенных пунктов и иных застроенных территорий Нижегородской области, изложенные в абзаце 1 пункта 1 статьи 6 Закона № 37-З не входят в перечень вопросов, которые в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ могут регулироваться законами субъекта РФ, в связи с чем статья 6 Закона № 37-З противоречит пункту 2 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ.
Заявитель ООО "х" просил суд:
- признать статью 6 Закона Нижегородской области "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" от 8 апреля 2008 года № 37-З не соответствующей принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, статье 5 и статье 50 Градостроительного кодекса РФ, части 3 ст. 41 Устава Нижегородской области и недействующей;
- признать Постановление Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" не соответствующим статье 51 Устава Нижегородской области, статье 4 и части 3 статьи 6 Закона Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" № 8-З от 10.02.2005 года и недействующим.
Заинтересованное лицо Законодательное Собрание Нижегородской области представило в суд отзыв на заявление ООО "х", в котором заявленные требования не признало, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению (т. 1 л.д. 92 - 96).
Заинтересованное лицо Правительство Нижегородской области представило в суд возражения на заявление ООО "х", в которых просит в удовлетворении заявленных требований отказать (т. 2 л.д. 1-5).
ООО "х" представил в суд свои возражения на отзыв Законодательного Собрания Нижегородской области (т. 1 л.д. 105-108).
В судебном заседании представители ООО "х" Л.Е.И., Д.А.В., действующие на основании доверенностей (т. 1 л.д. 100, 64), Г.И.К., действующий на основании доверенности и ордера (т. 1 л.д. 63, 64), заявленные требования поддержали.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Правительства Нижегородской области Ч.Е.А., действующая на основании доверенности (т. 1 л.д. 102), против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
В судебное заседание представитель заинтересованного лица Законодательного Собрания Нижегородской области не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Л.В.П., действующий на основании доверенности (т. 1 л.д. 97), направил в суд заявление, в котором просил рассмотреть дело в отсутствие представителя Законодательного Собрания Нижегородской области (т. 3 л.д. 1).
Судебная коллегия в соответствии со ст. 167 ГПК РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя Законодательного Собрания Нижегородской области.
Прокурор Федотов С.В. полагает необходимым заявление удовлетворить частично.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
На основании статьи 26 ГПК областные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пунктам 17, 18, 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части":
17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с пунктами "д, к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Статья 1 Градостроительного кодекса РФ определяет, что градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.
Согласно Градостроительному кодексу РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4); в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4).
Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют, следовательно, комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции РФ.
Поскольку законодательством о градостроительной деятельности и Градостроительным кодексом РФ, как частью этого законодательства, регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5).
Норма части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу, по существу, воспроизводит и конкретизирует приведенные положения статьи 76 Конституции РФ применительно к этой сфере.
Согласно статье 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Согласно пункту 1 статьи 125 Гражданского кодекса РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Аналогичные нормы установлены положениями подпунктов "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ), согласно которым в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Нормами пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статья 3 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 5 Градостроительного кодекса РФ субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
В соответствии с частью 1 статьи 21 Устава Нижегородской области (т. 1 л.д. 148 - 172):
1. Систему органов государственной власти в области составляют:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти области - Законодательное Собрание;
2) высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство, возглавляемое Губернатором, Председателем Правительства;
3) министерства и иные органы исполнительной власти области;
4) мировые судьи и Уставный суд Нижегородской области.
Частью 1 статьи 24 Устава Нижегородской области установлено, что Губернатор является высшим должностным лицом области, Председателем Правительства.
В силу пункта 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области губернатор: 7) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области с Законодательным Собранием и иными государственными органами области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Положениями статьи 38 Устава Нижегородской области и статьей 1 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" (т. 1 л.д. 173 - 204) предусмотрено, что Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность. Губернатор возглавляет Правительство, определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Нормами статьи 41 Устава Нижегородской области установлено:
3. Правительство: 9) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также переданные соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 47 Устава Нижегородской области:
1. Правовые акты области (нормативные и иные правовые акты) образуют единую систему, основанную на принципе верховенства правовых актов, обладающих большей юридической силой.
2. Система нормативных правовых актов области устанавливается законом области в соответствии с федеральным законодательством.
3. Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, официального опубликования и вступления в силу законов области, а также требования к ним устанавливаются законом области.
5. Порядок подготовки, принятия, официального опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора и Правительства определяется Губернатором и Правительством в соответствии с законом области и настоящим Уставом.
Частью 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" (т. 1 л.д. 205 - 224) предусмотрено, что правотворческими полномочиями в области обладают Законодательное Собрание области, Губернатор области, Правительство области, министерства и иные органы исполнительной власти области. Их полномочия в области правотворчества устанавливаются Уставом области, законами области, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами области и настоящим Законом.
В силу положений статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области":
1. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах:
1) Законодательное Собрание области принимает Устав области, законы, постановления;
2) нормативные правовые акты Губернатора области издаются в форме указов;
3) нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений.
2. Принятие нормативных правовых актов в иных формах, кроме предусмотренных частью 1 настоящей статьи, не допускается.
3. Нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции. Положение - система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Статьей 14 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" определены полномочия Правительства в сфере архитектуры и градостроительства, в том числе Правительство:
1) осуществляет подготовку и утверждает документы территориального планирования области;
2) принимает решения о подготовке и утверждает документацию по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, законами области, а также при размещении объектов капитального строительства, размещенных или планируемых к строительству на территории области, если они оказывают или будут оказывать влияние на социально-экономическое развитие и жизнедеятельность области в целом либо одновременно двух и более муниципальных образований области, за исключением объектов капитального строительства федерального значения;
3) утверждает региональные нормативы градостроительного проектирования;
4) согласовывает проект схем территориального планирования Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
4.1) согласовывает проект схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с Нижегородской областью, в случаях и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
5) согласовывает документы территориального планирования муниципальных образований области в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ;
5.1) определяет порядок рассмотрения проектов документов территориального планирования, направляемых на согласование в Правительство в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, подготовки заключений о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования;
7) утверждает перечни объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета;
10) решает вопросы о строительстве объектов, имеющих областное или межмуниципальное значение;
11) осуществляет в сфере архитектуры и градостроительства иные полномочия, установленные федеральными законами, законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией РФ.
В соответствии со статьей 32 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Постановления Правительства имеют общеобязательный характер.
Судом установлено, что заявитель ООО "х" зарегистрирован в качестве юридического лица, является коммерческой организацией (т. 1 л.д. 20 - 25, 109 - 112).
Согласно Уставу ООО "х" (т. 2 л.д. 93 - 106) основными видами деятельности данного общества являются строительство зданий и сооружений (п. 2.8 Устава).
ООО "х" 04.04.2014 г. обращался в Правительство Нижегородской области с заявлениями о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (т. 1 л.д. 113 - 114).
ООО "х" в заявлении в суд указал, что имеет право осуществлять градостроительную деятельность на территории Нижегородской области. Оспариваемыми нормативными актами, регламентирующими деятельность Градостроительного совета, нарушаются права и законные интересы ООО "х" в сфере предпринимательской деятельности, на него незаконно возлагается обязанность, не предусмотренная федеральным законодательством по обращению в Градостроительный совет для рассмотрения им как документации по территориальному планированию, так и проектной документации на объекты капитального строительства, создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства.
Закон Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" (т. 1 л.д. 229 - 264) опубликован в издании "Правовая среда" № 30 (913) от 19.04.2008 г. (приложение к газете "Нижегородские новости" № 73(3965), 19.04.2008) (т. 2 л.д. 15 - 18), действует в редакции с изменениями от 05.02.2014 г.
Согласно статье 33 указанного Закона Нижегородской области он вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, следовательно, указанный Закон Нижегородской области вступил в силу 29 апреля 2008 г.
Закон Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З) является нормативным правовым актом Нижегородской области.
Согласно части 1 статьи 1 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З данный Закон устанавливает цель, направления и задачи политики пространственного развития территории Нижегородской области; состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования; состав и порядок подготовки, согласования, утверждения схемы территориального планирования Нижегородской области, регулирует деятельность по планировке территорий Нижегородской области, а также реализацию иных полномочий в сфере градостроительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом и законами Нижегородской области.
Заявитель ООО "х" оспаривает статью 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З, согласно которой:
1. В целях повышения архитектурно-планировочного и архитектурно-художественного качества застройки территорий населенных пунктов и иных застроенных территорий Нижегородской области создается градостроительный совет Нижегородской области (далее - Градостроительный совет).
Градостроительный совет является коллегиальным совещательным органом при Губернаторе Нижегородской области.
2. Градостроительный совет рассматривает проекты законов Нижегородской области и правовых актов Правительства Нижегородской области в сфере архитектуры и градостроительства, а также предпроектную и проектную градостроительную и архитектурную документацию, имеющую важное градостроительное значение, разрабатываемую по заказам юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности, форм собственности и источников финансирования, в том числе:
1) проекты документов территориального планирования Российской Федерации в случаях, установленных законодательством;
2) проекты документов территориального планирования Нижегородской области;
3) проекты документов территориального планирования муниципальных образований Нижегородской области в случаях, установленных законодательством;
4) проекты документации по планировке территории, подлежащей утверждению органом исполнительной власти Нижегородской области или органом местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, уполномоченными в области градостроительной деятельности, в том числе проекты документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о развитии застроенных территорий;
5) предложения по размещению объектов регионального значения;
6) градостроительные решения в целях реализации государственных целевых программ на территории Нижегородской области;
7) предпроектные предложения и градостроительные концепции развития территории Нижегородской области, связанные с архитектурой и градостроительством;
8) проектную документацию на объекты производственного и гражданского назначения, проектирование и строительство которых финансируется из областного бюджета;
9) экспериментальные и поисковые проекты;
10) проекты объектов монументального искусства;
11) иные схемы и проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области.
3. Состав Градостроительного совета и Положение о Градостроительном совете утверждаются Правительством Нижегородской области.
Решения Градостроительного совета подлежат размещению на официальном сайте Правительства Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет").
4. Градостроительный совет обеспечивает возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях.
Оспаривая статью 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З, заявитель указывает, что вопросы повышения архитектурно-планировочного и архитектурно-художественного качества застройки территорий населенных пунктов и иных застроенных территорий Нижегородской области, изложенные в абзаце 1 части 1 статьи 6 Закона № 37-З, не входят в перечень вопросов, которые в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ могут регулироваться законами субъекта РФ, в связи с чем статья 6 Закона № 37-З противоречит пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
С такими доводами заявителя судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.
Преамбула Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ определяет, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На основании статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ:
1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
2. Законом субъекта Российской Федерации: н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 31 Устава Нижегородской области законом области:
13) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами области к ведению и полномочиям области.
Закон Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами и законами Нижегородской области определяет порядок реализации органами государственной власти Нижегородской области полномочий по регулированию градостроительной деятельности на территории Нижегородской области.
Поэтому, реализуя полномочия регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области, законодатель Нижегородской области был вправе в целях повышения архитектурно-планировочного и архитектурно-художественного качества застройки территорий населенных пунктов и иных застроенных территорий Нижегородской области, предусмотреть возможность создания Градостроительного совета Нижегородской области.
Таким образом, статья 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З соответствует пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области.
В обоснование своих доводов заявитель указал, что Законодательное Собрание Нижегородской области, являясь законодательным органом Нижегородской области, в статье 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З обязало исполнительные органы Нижегородской области создать коллегиальный совещательный орган при Губернаторе Нижегородской области - Градостроительный совет Нижегородской области; определило в Законе области компетенцию Градостроительного совета Нижегородской области.
Тем самым, как полагает заявитель, нарушен принцип разделения властей, установленный Конституцией РФ; нарушена компетенция Законодательного Собрания Нижегородской области в отношении порядка формирования органов исполнительной власти субъекта РФ и порядка его деятельности, поскольку его полномочия ограничиваются принятием закона субъекта РФ, устанавливающим систему исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, без предоставления права на создание коллегиальных совещательных органов при Губернаторе Нижегородской области.
С такими доводами заявителя судебная коллегия согласиться не может, поскольку статья 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З не обязывает исполнительный орган Нижегородской области создать коллегиальный совещательный орган при Губернаторе Нижегородской области - Градостроительный совет Нижегородской области, также данная статья Закона непосредственно не создает Градостроительный совет Нижегородской области, а лишь предусматривает возможность его создания с указанием целей, для реализации которых возможно создание такого коллегиального совещательного органа, перечня вопросов, которые он может рассматривать, а также с указанием его доступности для граждан и юридических лиц.
Также нельзя согласиться с доводами заявителя, что закон обязывает Правительство Нижегородской области утвердить Положение о Градостроительном совете Нижегородской области, утвердить состав Градостроительного совета Нижегородской области, установить порядок информирования о решениях Градостроительного совета Нижегородской области, поскольку оспариваемой нормой Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З указывается орган (Правительство Нижегородской области), который может создать и сформировать Градостроительный совет Нижегородской области, а также утвердить нормативный акт, на основании которого будет действовать указанный Градостроительный совет Нижегородской области.
Кроме того, согласно статье 50 Устава Нижегородской области в создании закона области участвуют как Законодательное Собрание области, которое его принимает, так и Губернатор области, который закон подписывает и обнародует либо, в случае несогласия с ним, отклоняет, после отклонения закон может быть повторно принят двумя третями голосов депутатов Законодательного Собрания. Оспариваемый закон области Губернатором области не отклонялся, а был им подписан. При таких обстоятельствах не имеется оснований утверждать о превышении Законодательным Собранием области своих полномочий.
Заявитель указывает, что статус Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области в статье 6 Закона № 37-З определен как коллегиальный совещательный, поэтому полномочиями властно-принудительного характера, какими обладают все органы государственной власти в РФ, Градостроительный совет при Губернаторе Нижегородской области не обладает, не является субъектом градостроительных отношений, предусмотренным частью 1 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ, в с чем включение Градостроительного совета в структуру органов власти напрямую нарушает статью 5 Градостроительного кодекса РФ.
Такие доводы заявителя являются несостоятельными, так как само по себе включение статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З о Градостроительном совете в главу "II. Полномочия органов государственной власти Нижегородской области" Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З не относит автоматически Градостроительный совет к органам государственной власти Нижегородской области.
Статья 21 Устава Нижегородской области и статья 3 Закона Нижегородской области от 31.03.2010 года № 62-З "О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области" устанавливает систему органов государственной власти в области, куда Градостроительный совет Нижегородской области не входит.
Градостроительный совет является коллегиальным совещательным органом при Губернаторе Нижегородской области, его решения в соответствии с пунктом 6.6 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 23.08.2006 № 272, носят рекомендательный характер, решения обязательного характера данным органом не принимаются.
Соответственно Градостроительный совет Нижегородской области не является субъектом градостроительных отношений, а создание такого совета не нарушает статью 5 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой от имени субъектов Российской Федерации в градостроительных отношениях выступают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Указание заявителя на несоответствие Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З подпунктам "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ судебная коллегия не может принять во внимание, так как установленные данной статьей принципы разделения государственной власти, самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий оспариваемая статья 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З не нарушает.
Также создание Градостроительного совета Нижегородской области не нарушает положений статей 1, 2, 4, 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми установлено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является формой осуществления народом своей власти; предусмотрено право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления; определена правовая основа местного самоуправления; установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
Заявитель указывает, что статья 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З не соответствует статье 50 Градостроительного кодекса РФ.
Судебная коллегия не может согласиться с данными доводами заявителя, так как положениями статьи 50 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида.
Вместе с тем, Градостроительный совет Нижегородской области является совещательным органом, его решения носят рекомендательный характер, негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий Градостроительным советом не производится, поэтому ему не требуется аккредитация на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида.
Заявитель указывает, что решения Градостроительного совета Нижегородской области, не являющегося субъектом градостроительных отношений, не носят правового характера (значения), их нельзя оспорить и обжаловать, поэтому статья 6 Закона № 37-З противоречит пункту 11 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе ответственности субъектов за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.
Указанные доводы заявителя являются неверными, так как Градостроительный совет Нижегородской области в структуру органов исполнительной власти не входит, является совещательным коллегиальным органом, субъектом градостроительных отношений не является, в силу чего его решения носят рекомендательный характер, обязательными для исполнения не являются, поэтому ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности данный орган не несет, что не противоречит пункту 11 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ.
Заявитель оспаривает Постановление Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" (т. 1 л.д. 141- 147), которое опубликовано в издании "Правовая среда" № 75-76(748-749) от 06.09.2006 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 162(3574), 06.09.2006) (т. 2 л.д. 14), действует в редакции от 18.11.2013 г.
Постановление Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" (далее - Постановление Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272) является нормативным правовым актом Нижегородской области.
Заявитель указывает, что Градостроительный совет при Губернаторе Нижегородской области не является субъектом права, поэтому Положение о Градостроительном совете по своему содержанию не отвечают требованиям статье 4 и статье 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".
В силу положений статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области":
1. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах: 3) нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений.
3. Нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться положения. Положение - система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Форма указанного нормативного правового акта Правительства Нижегородской области, установленная пунктом 3 части 1 статьи 6 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", соблюдена - нормативный правовой акт Правительства Нижегородской области принят в форме постановления. Утвержденное оспариваемым постановлением Правительства Нижегородской области Положение о градостроительном совете Нижегородской области соответствует части 3 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З, которая предусматривает, что нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции.
Утвержденное данным Постановлением Положение о градостроительном совете регламентирует не только деятельность Градостроительного совета, но и деятельность государственного органа - Департамента градостроительного развития территории Нижегородской области, обеспечивающего деятельность Градостроительного совета, и координацию его деятельности с органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления Нижегородской области, поэтому принятие Положения о Градостроительном совете не нарушает положения статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З.
В пункте 1.1 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области указано, что Градостроительный совет Нижегородской области (далее - Градостроительный совет) образован в целях обеспечения повышения уровня подготовки решений Правительства Нижегородской области в сфере градостроительства и архитектуры, привлечения к данной проблематике представителей различных профессиональных организаций.
Пунктом 1.3 указанного Положения установлено, что Градостроительный совет является коллегиальным совещательным органом при Губернаторе Нижегородской области.
Основные цели и задачи градостроительного совета Нижегородской области сформулированы в разделе 2 Положения:
2.1. Основной целью деятельности Градостроительного совета является участие в подготовке решений Правительства Нижегородской области в части формирования единой градостроительной и архитектурной политики, повышения архитектурно-планировочных и архитектурно-художественных качеств застройки городов и поселений на территории Нижегородской области.
2.2. Задачей Градостроительного совета является разработка на основе коллегиальных обсуждений предложений по вопросам градостроительного развития территорий, в том числе городов и иных поселений Нижегородской области, формирования их архитектурного облика, внедрения современных достижений в архитектурно-градостроительной деятельности.
2.3. На Градостроительный совет возлагается рассмотрение градостроительных и архитектурных решений предпроектной и проектной документации, разрабатываемой проектными организациями независимо от их организационно-правовых форм в установленном порядке, и имеющих важное градостроительное значение, в том числе:
- проекты документов территориального планирования Российской Федерации в случаях, установленных законодательством;
- проекты документов территориального планирования Нижегородской области;
- проекты документов территориального планирования муниципальных образований Нижегородской области в случаях, установленных законодательством;
- проекты документации по планировке территории, подлежащей утверждению органом исполнительной власти Нижегородской области;
- предложения по размещению объектов недвижимости независимо от формы собственности, планируемых к строительству на территории области, если они будут оказывать влияние на социально-экономическое развитие и жизнедеятельность области в целом либо одновременно двух и более муниципальных образований области, за исключением объектов федерального значения;
- градостроительные решения в целях реализации государственных целевых программ на территории Нижегородской области;
- предпроектные предложения и градостроительные концепции развития территории Нижегородской области, связанные с архитектурой и градостроительством;
- проектная документация на объекты производственного и гражданского назначения, проектирование и строительство которых финансируется из областного бюджета;
- экспериментальные и поисковые проекты;
- проекты объектов монументального искусства;
- иные схемы, проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области;
- проекты законов Нижегородской области и иных правовых актов Правительства Нижегородской области в сфере архитектуры и градостроительства.
Таким образом, основной целью деятельности Градостроительного совета является участие в подготовке решений Правительства Нижегородской области, а основной задачей Градостроительного совета является разработка на основе коллегиальных обсуждений предложений по вопросам градостроительного развития территорий, что соответствует статусу Градостроительного совета как коллегиального совещательного органа при Губернаторе Нижегородской области.
В компетенцию Градостроительного совета не входит принятие каких-либо решений, влекущих правовые последствия и носящих императивный характер. Поэтому является неверным утверждение ООО "х" о том, что поскольку оспариваемыми Законом и Постановлением за Градостроительным советом закреплен правовой статус, указанные акты опубликованы в установленном законом порядке, являются источниками права на территории Нижегородской области, то решения коллегиального совещательного органа, носящие рекомендательный характер, по существу являются императивными решениями данного органа.
Заявитель указывает, что правовое положение решений Градостроительного совета противоречит статьи 50 и ст. 51 Устава Нижегородской области.
Статья 50 Устава Нижегородской области устанавливает порядок принятия закона Нижегородской области, статья 51 Устава Нижегородской области устанавливает порядок издания указов и распоряжений Губернатора и постановлений и распоряжений Правительства Нижегородской области.
В соответствии с частью 8 статьи 50 Устава Нижегородской области устав и законы области, постановления, принимаемые Законодательным Собранием в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Согласно части 3 статьи 51 Устава Нижегородской области нормативные правовые акты Губернатора и Правительства, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Таким образом, предусмотренная статьями 50, 51 Устава Нижегородской области обязательность исполнения законов области и нормативных правовых актов Губернатора и Правительства не означает, что решения совещательного органа - Градостроительного совета подлежат обязательному исполнению.
В материалы дела Правительство Нижегородской области представило в качестве примеров протоколы заседания Градостроительного совета Нижегородской области от 24.09.2009 г. № 24-ГС, от 05.08.2013 г. № 43-ГС (т. 2 л.д. 7 - 10, 11 - 13), заявителем представлены протоколы заседаний Градостроительного совета Нижегородской области за период с 04.03.2011 г. по 28.02.2014 г. (т. 2 л.д. 19 - 79), распечатанные им с официального сайта в сети "Интернет". Содержание указанных протоколов заинтересованными лицами не оспаривается, иные протоколы Градостроительного совета заинтересованными лицами не представлены.
Согласно представленным протоколам заседаний Градостроительного совета Нижегородской области на заседаниях Градостроительного совета принимались следующие решения: "в целом одобрить и принять за основу"; "принять за основу"; "одобрить объемное решение проектного предложения"; "одобрить для дальнейшего проектирования представленное проектное решение"; "считать возможным реализацию проекта комплексного освоения территории"; "рекомендовать внести изменения"; "доработать архитектурное решение"; "доработать проект"; "дополнительно представить материал по обоснованию"; "рекомендовать разработать проект"; "отклонить представленный проект реконструкции здания"; "отклонить представленное проектное решение"; "отклонить представленный проект планировки и межевания территории" и другие аналогичные решения.
Согласно части 2, части 3 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ:
2. Правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.
3. Установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в пункте 7.4 части 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.
Согласно пункту 6.2, 6.3 Положения о Градостроительном совете рассмотрение перечисленных в части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и в пункте 2.3 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области производится на основании заявления организации или физического лица, которое подается через Департамент градостроительного развития территории Нижегородской области.
При этом ни статья 6 Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З, ни Положение о Градостроительном совете Нижегородской области не требуют обязательного обращения в Градостроительный совет Нижегородской области и не создают дополнительной процедуры в сферах строительства в виде обязательного рассмотрения предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации на Градостроительном совете.
Судебная коллегия не может согласиться с доводами ООО "х", что решения об отклонении выносимых на Градостроительный совет проектов фактически препятствует их дальнейшей реализации, поскольку в пункте 6.6 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области прямо указано, что решения Градостроительного совета носят рекомендательный характер.
При этом само по себе принятие Градостроительным советом решения об отклонении представленного проекта не означает, что лицо, обратившееся в Градостроительный совет с таким проектом, в дальнейшем утрачивает право на его реализацию.
Заявитель указывает, что статьей 21 Закона № 129-З право на создание коллегиальных и совещательных органов при исполнительных органах власти предоставлено Правительству Нижегородской области, при этом у Губернатора не имеется права создавать коллегиальные совещательные органы при Губернаторе; создание коллегиального совещательного органа - Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области не соответствует полномочиям Правительства Нижегородской области, установленным в статье 41 Устава Нижегородской области.
С такими доводами заявителя судебная коллегия не соглашается в силу следующего.
Согласно статье 21 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" Правительство образовывает координационные и совещательные органы, а также иные органы при Правительстве.
Согласно подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Вместе с тем указанная норма Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ регулирует взаимоотношения между различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. При этом иные организации, независимо от их организационно-правовой формы, в данной норме не указаны, поскольку данный Федеральный закон определяет порядок взаимоотношений указанных в нем органов и не содержит запрета высшему должностному лицу субъекта РФ координировать взаимоотношения органов исполнительной власти субъекта с организациями и предприятиями независимо от их организационно-правовой формы.
Отсутствие такого запрета подтверждается подпунктом "е" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, которым установлено, что Губернатор осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, Конституцией (уставами) и законами субъекта Российской Федерации.
Градостроительный совет Нижегородской области не наделен правами юридического лица, не входит в структуру органов исполнительной власти Нижегородской области, а является коллегиальным совещательным органом, не имеющим властных, исполнительно-распорядительных полномочий, решения которого носят рекомендательный характер.
Само по себе привлечение государственным органом к своей деятельности иных органов и лиц в рамках консультативного либо координационного взаимодействия действующим законодательством не запрещается.
В заявлении в суд ООО "х" указывает, что оспариваемое постановление Правительства Нижегородской области от 23.08.2006 года № 272 не соответствуют пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, в соответствии с которым высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.
Такие доводы заявителя судебная коллегия находит несостоятельными, так как Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, регулирует иную сферу деятельности, а именно: взаимоотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
В части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З указано: "Градостроительный совет рассматривает проекты законов Нижегородской области и правовых актов Правительства Нижегородской области в сфере архитектуры и градостроительства, а также предпроектную и проектную градостроительную и архитектурную документацию, имеющую важное градостроительное значение, разрабатываемую по заказам юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности, форм собственности и источников финансирования, в том числе:..." - далее в 11 пунктах перечислены случаи рассмотрения Градостроительным советом Нижегородской области предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации.
Аналогичная норма указана в пункте 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области".
Заявитель указывает, что рассмотрение Градостроительным советом архитектурной документации, имеющей важное градостроительное значение, разрабатываемой по заказам юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности, форм собственности и источников финансирования, с учетом того, что критерии "важности" не определены, влечет за собой то, что в эту категорию потенциально могут попасть абсолютно все проекты, включая те, которые подготовит ООО "х".
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
Анализируя положения части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и пункта 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272, судебная коллегия приходит к выводу, что употребленное в тексте части 2 статьи 6 оспариваемого Закона и пункте 2.3 оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области выражение "документацию, имеющую важное градостроительное значение", не имеет какого-либо неопределенного значения, поскольку далее в части 2 статьи 6 закона и в пункте 2.3 Постановления стоит знак "двоеточие" и перечислены, то есть расшифрованы, конкретные виды предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации, которая рассматривается на Градостроительном совете, при этом данный перечень является закрытым и не допускает его расширительного толкования.
Вместе с тем употребление в части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и в пункте 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 перед двоеточием слов "в том числе" создает неопределенность, поскольку допускает возможность включения в данный закрытый перечень иной документации, не указанной в части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и в пункте 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272.
Судебная коллегия полагает необходимым признать недействующей часть 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" и пункт 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" в части слов ", в том числе", поскольку данные слова вызывают неоднозначное толкование, не соответствуют требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы.
При этом признание недействующей части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З и пункта 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 в части слов ", в том числе" не исключает возможности в случае, если законодатель считает это необходимым, дополнить данный перечень другими конкретными видами предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации, рассматриваемыми на Градостроительном совете, путем внесения соответствующих изменений в данную норму закона.
Заявитель указывает, что создание на территории Нижегородской области Градостроительного совета с предоставлением ему полномочий, перечисленных в части 2 статьи 6 Закона № 37-З, отнесенных Градостроительным кодексом РФ к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности свидетельствует о противоречии статьи 6 Закона № 37-З статьям 5 - 8 Градостроительного кодекса РФ, подпунктам "ж" и "з" пункта 1 статьи 1, статье 2 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ, статьям 1, 3, 4, 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Судебная коллегия не может согласиться с таким доводами заявителя в силу следующего.
Согласно статье 2 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленным статьей 7 Градостроительного кодекса РФ, в том числе относятся:
1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации;
2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;
5) согласование проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Нормами статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих поселений, муниципальных районов, городских округов в области градостроительной деятельности отнесено, в том числе:
- подготовка и утверждение документов территориального планирования соответствующих поселений, муниципальных районов, городских округов;
- утверждение местных нормативов градостроительного проектирования соответствующих поселений, муниципальных районов, городских округов;
- утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования соответствующих поселений, муниципальных районов, городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.
К полномочиям соответствующих поселений и городских округов относится принятие решений о развитии застроенных территорий.
Частью 4 статьи 11 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что проекты схем территориального планирования Российской Федерации до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном статьей 12 Градостроительного кодекса РФ.
Порядок согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации установлен ст. 12 Градостроительного кодекса РФ.
Особенности согласования с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации проекта схемы территориального планирования муниципального района и проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа предусмотрены частью 2 статьи 21, частями 2, 7 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ.
В силу положений статьи 45 Градостроительного кодекса РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 2 статьи 46.1 Градостроительного кодекса РФ решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц.
Статья 48 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 настоящей статьи.
Согласно подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
42) утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Статьей 5 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З определены полномочия Правительства Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности:
1) осуществляет подготовку и утверждает документы территориального планирования Нижегородской области;
2) определяет порядок рассмотрения проектов документов территориального планирования, направляемых на согласование в Правительство Нижегородской области, в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, подготовки заключений о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования;
3) принимает решения о подготовке, обеспечивает подготовку и утверждает документацию по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
6) утверждает региональные нормативы градостроительного проектирования;
7) разрабатывает и реализует областные целевые программы в сфере градостроительной деятельности;
7.1) утверждает перечни объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета;
8) определяет уполномоченный орган исполнительной власти Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности и утверждает Положение о нем;
10) выдает разрешения на строительство в случаях, предусмотренных федеральными законами. В случае выдачи разрешений на строительство выдает разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;
10.1) осуществляет полномочия в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий в случаях, определенных Градостроительным кодексом РФ;
11) согласовывает:
а) проекты схем территориального планирования Российской Федерации в случае и порядке, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
б) проекты схем территориального планирования субъектов РФ, имеющих общую с Нижегородской областью границу, в части соблюдения интересов Нижегородской области;
в) проекты документов территориального планирования муниципальных образований Нижегородской области в порядке и случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
г) проекты генеральных планов, проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Нижегородской области, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Законом Нижегородской области от 3 июля 2007 года № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области";
12) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области.
Таким образом, вопросы, отнесенные оспариваемыми нормативными актами к предварительному рассмотрению Градостроительным советом Нижегородской области (пункты 1 - 8 части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и соответствующие абзацы пункта 2.3 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области), соответствуют полномочиям субъекта Российской Федерации, установленным статьями 7, 8, 11, 12, 21, 25, 45, 46.1, 48 Градостроительного кодекса РФ, статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ. Тем самым какого-либо вмешательства в деятельность органов местного самоуправления не происходит.
При этом Градостроительный совет Нижегородской области не подменяет собой высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации - Правительство Нижегородской области, поскольку в силу пунктов 2.1, 2.2, 6.6 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области основные цели и задачи Градостроительного совета заключаются в участии в подготовке решений Правительства Нижегородской области в части формирования единой градостроительной и архитектурной политики и в разработке на основе коллегиальных обсуждений предложений по вопросам градостроительного развития территорий, а решения Градостроительного совета носят рекомендательных характер.
Пунктами 9 - 11 части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и соответствующими абзацами пункта 2.3 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области предусмотрено, что Градостроительный совет рассматривает:
9) экспериментальные и поисковые проекты;
10) проекты объектов монументального искусства;
11) иные схемы и проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области.
Судебная коллегия полагает, что поскольку Градостроительный совет Нижегородской области является коллегиальным совещательным органом, его решения носят рекомендательный характер, обращение в Градостроительный совет не является обязательным, носит заявительный характер, Совет образован в целях обеспечения повышения уровня подготовки решений Правительства Нижегородской области в сфере градостроительства и архитектуры, привлечения к данной проблематике представителей различных профессиональных организаций, основной целью деятельности Градостроительного совета является участие в подготовке решений Правительства Нижегородской области в части формирования единой градостроительной и архитектурной политики, повышения архитектурно-планировочных и архитектурно-художественных качеств застройки городов и поселений на территории Нижегородской области, то Градостроительный совет вправе рассматривать экспериментальные и поисковые проекты, проекты объектов монументального искусства, иные схемы и проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области, так как это отвечает поставленным перед ним целям и задачам и не противоречит федеральному законодательству.
Доводы заявителя, что полномочие Градостроительного совета рассматривать иные схемы и проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области, является неопределенным, поскольку под слово "иные" могут быть отнесены любые схемы и проекты, судебная коллегия отклоняет в силу следующего.
В контексте пункта 11 части 2 статьи 6 оспариваемого Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З и соответствующего абзаца пункта 2.3. Положения о Градостроительном совете Нижегородской области слово "иные" означает - "любые, другие", то есть все схемы и проекты, направленные на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области.
Судебная коллегия полагает, что отнесение к полномочиям Градостроительного совета рассмотрения иных (то есть всех) схем и проектов, направленных на развитие градостроительной деятельности в Нижегородской области, не противоречит федеральному законодательству, поскольку, как указано выше, Градостроительный совет является коллегиальным совещательным органом, его решения носят рекомендательный характер, обращение в Градостроительный совет не является обязательным, носит заявительный характер, рассмотрение данного вопроса отвечает целям и задачам, поставленным перед Градостроительным советом.
Более того, предварительное рассмотрение Градостроительным советом предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации отвечает принципам гласности и объективности принимаемых в этой сфере решений. При отсутствии же такой стадии обсуждения проектов принятие Правительством Нижегородской области или уполномоченным органом исполнительной власти области решений по поступившим заявкам носило бы более закрытый характер.
В разделе 3 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области указаны права Градостроительного совета:
3.1.1. Определять перечень документов, необходимых для рассмотрения на заседаниях Градостроительного совета.
3.1.2. Приглашать представителей проектных организаций, застройщиков, заказчиков, подрядчиков и других организаций независимо от их организационно-правовых форм, присутствие которых необходимо в процессе подготовки или при рассмотрении вопросов на заседаниях Градостроительного совета.
3.1.3. Распространять информацию, связанную с деятельностью Градостроительного совета.
3.1.4. Определять необходимость предварительной референтуры (рецензирования) проектов и проектных предложений, представляемых на рассмотрение Градостроительного совета, и порядок ее проведения. Референтура проектов осуществляется с привлечением квалифицированных специалистов.

Заявитель указывает, что Градостроительному совету предоставлено ничем не ограниченное право требовать документы для рассмотрения проекта на заседании Градостроительного совета, перечень которых не является исчерпывающим, что противоречит положениям статьи 48 Градостроительного кодекса РФ.
Статья 48 Градостроительного кодекса РФ регламентирует архитектурно-строительное проектирование, к каковому рассмотрение Градостроительным советом предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации не относится. Как указано выше, ни статья 6 Закона Нижегородской области от 08.04.2008 № 37-З, ни Положение о Градостроительном совете Нижегородской области не требуют обязательного обращения в Градостроительный совет Нижегородской области и не создают дополнительной процедуры в сферах строительства в виде обязательного рассмотрения предпроектной и проектной градостроительной и архитектурной документации на Градостроительном совете.
Указанные выше доводы заявителя являются ошибочными, поскольку в п. 3.1.1 Положения о Градостроительном совете Нижегородской области указано право Градостроительного совета определять, перечень документов, необходимых для рассмотрения на заседаниях Градостроительного совета, а не истребовать их.
Судебная коллегия полагает, что данная норма не противоречит федеральному законодательству, в том числе не противоречит Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации", частью 3 статьи 6 которого предусмотрено, что обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:
1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;
2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;
3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;
4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;
5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.
Соответственно, правообладатель информации вправе как предоставить такую информацию, так вправе и отказать в предоставлении такой информации.
Остальные права Градостроительного совета, указанные в пунктах 3.1.2 - 3.1.4 Положения о Градостроительном совете, также не противоречат федеральному законодательству.
Структура и управление Градостроительным советом определены в разделе 4 Положения о Градостроительном совете, и включают в себя положения о том из кого состоит совет, кто утверждает его состав, кто является председателем и заместителями председателя Градостроительного совета, кто может дополнительно приглашаться на заседания совета, а также кто обеспечивает деятельность Градостроительного совета, что не противоречит федеральному законодательству.
В разделе 5 Положения о Градостроительном совете указан регламент его работы, в том числе периодичность заседаний, кем они проводятся, в каком случае заседание совета является правомочным, кто осуществляет подготовку материалов к заседаниям совета, что также не противоречит федеральному законодательству.
В разделе 6 Положения о Градостроительном совете установлен порядок представления и рассмотрения материалов, в том числе что указывается в заявлении на рассмотрение материалов, кто принимает заявление и прилагаемые к нему материалы, кто назначает дату и время заседания совета, кто, кого и в какой срок извещает о заседании совета, как принимаются и оформляются его решения.
Доводы заявителя, что ни Положением о Градостроительном совете, ни другими нормативными актами Нижегородской области не предусмотрена процедура рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции Градостроительного совета, являются неверными, так как в разделах 4, 5, 6 Положения о Градостроительном совете подробно указаны структура и управление, регламент работы, порядок предоставления и рассмотрения материалов.
Вместе с тем пунктом 6.1 Положения о Градостроительном совете предусмотрено, что материалы, необходимые для рассмотрения на заседании Градостроительного совета, направляются в департамент градостроительного развития территории Нижегородской области.
Судебная коллегия полагает, что данный пункт вызывает неоднозначное толкование, не соответствует требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и не может обеспечить ее единообразное понимание, поскольку в данном пункте не конкретизировано кто, откуда, в какие сроки и какие именно материалы направляет для рассмотрения на заседании Градостроительного совета.
Поэтому судебная коллегия признает пункт 6.1 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" недействующим.
Оспариваемым Постановлением Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 утвержден состав Градостроительного совета Нижегородской области. Поскольку Градостроительный совет не относятся к числу органов исполнительной власти области, то пункт оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области, которыми утвержден состав Градостроительного совета и сам состав совета, также не противоречат федеральному законодательству.
Судебная коллегия приходит к выводу, что остальные нормы статьи 6 Закона Нижегородской области "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" от 8 апреля 2008 года № 37-З и Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области", кроме признанных судом недействующими, соответствуют требованиям федерального законодательства, приняты в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу, отнесенному к их ведению, и прав и законных интересов заявителя не нарушают.
При таких обстоятельствах в удовлетворении остальных требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов следует отказать.
В соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку из материалов дела следует, что признанные судом недействующими нормы статьи 6 Закона Нижегородской области "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" от 8 апреля 2008 года № 37-З и Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" применялось до рассмотрения настоящего дела и вынесения решения судом, то судебная коллегия считает необходимым признать их недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения.
Заявитель при обращении в суд оплатил государственную пошлину в размере 3 000 рублей (т. 1 л.д. 26).
Согласно статье 98 ГКП РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 ГПК РФ.
Пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов, по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98, части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований. В том случае, если нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части, то судебные расходы подлежат возмещению органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.
Поскольку судом признаны недействующими в части два нормативных правовых акта Нижегородской области, принятые Законодательным Собранием Нижегородской области и Правительством Нижегородской области, то в соответствии со статьей 98 ГПК РФ судебные расходы заявителя на оплату государственной пошлины подлежат взысканию с Законодательного Собрания и Правительства Нижегородской области в пользу заявителя ООО "х" в равных долях по 1 500 руб. с каждого.
Руководствуясь статьями 194 - 198 ГПК РФ, судебная коллегия

РЕШИЛА:

Требования ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения:
- часть 2 статьи 6 Закона Нижегородской области "Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области" от 8 апреля 2008 года № 37-З в части слов: ", в том числе";
- пункт 2.3 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области" в части слов: ", в том числе";
- пункт 6.1 Постановления Правительства Нижегородской области от 23 августа 2006 г. № 272 "О градостроительном совете Нижегородской области".
Взыскать с Законодательного Собрания Нижегородской области в пользу ООО "х" расходы по оплате государственной пошлины в размере 1500 руб.
Взыскать с Правительства Нижегородской области в пользу ООО "х" расходы по оплате государственной пошлины в размере 1500 руб.
В удовлетворении остальных требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов отказать.
Решение в течение месяца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, принесения апелляционного представления через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда
А.Е.БУШМИНА


------------------------------------------------------------------