Решение Нижегородского областного суда от 15.04.2014 по делу N 3-27/2014 <О признании частично недействующими раздела 1, пунктов 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", и о признании недействующим пункта 4 раздела 2 Положения о рабочей группе Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 13.09.2006 N 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 15 апреля 2014 г. № 3-27/2014

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Бушминой А.Е.,
при секретаре судебного заседания И.И.В.
с участием прокурора Нижегородской областной прокуратуры Федотова С.В.,
представителей заявителя ООО "х" Г.И.К., Д.А.В., Л.Е.И.
представителя Законодательного Собрания Нижегородской области К.О.Н.,
представителя Правительства Нижегородской области Ч.Е.А.,
представителя Министерства инвестиционной политики Нижегородской области П.Н.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению
ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов:
- пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области";
- пункта 1, пункта 3 Постановления № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- раздела 1, пунктов 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области";
- Постановления № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области";
- Постановления № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области";
- Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки",

УСТАНОВИЛА:

ООО "х" обратился в суд с заявлением к Законодательному Собранию Нижегородской области, Правительству Нижегородской области, Министерству инвестиционной политики Нижегородской области о признании недействующими нормативных правовых актов:
- части 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области";
- пункта 1, пункта 3 Постановления № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- раздела 1, раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области";
- Постановления № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области";
- Постановления № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области";
- Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки".
В порядке ст. 39 ГПК РФ заявитель неоднократно изменял заявленные требования (т. 2, л.д. 11 - 37, 60 - 65, т. 3 л.д. 74 - 114, 117 - 119).
В обоснование заявленных требований ООО "х" указал, что имеет право на предоставление ему земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренное статьями 29, 30, 31 и 32, Земельного кодекса РФ. Однако предоставление земельных участков под строительство с предварительным согласованием места расположения объекта Правительством Нижегородской области необоснованно и незаконно усложнено. Оспариваемыми нормативными актами, регламентирующими порядок предоставления земельных участков, Законодательное Собрание и Правительство Нижегородской области нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагая обязанности по сбору документов, не предусмотренных федеральным законодательством, создают препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства.
В соответствии с п. 2 и п. 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" предполагается создание двух исполнительных органов государственной власти в сфере регулируемых отношений: уполномоченного органа по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области (Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области) и уполномоченного органа по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов, при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов (Министерство инвестиционной политики Нижегородской области).
В соответствии со статьей 29 Закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административные регламенты государственных и муниципальных услуг в части предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта должны быть разработаны не позднее 30.07.2012 года. Однако в Нижегородской области такие необходимые регламенты не разработаны. В едином портале государственных и муниципальных услуг сведения о предоставлении такой государственной и муниципальной услуги отсутствуют. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав Заявителя в сфере предпринимательской деятельности в части приобретения прав на земельные участки для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, предусмотренные ст. 29 - 30, 32 ЗК РФ.
В соответствии с оспариваемыми нормами права Нижегородской области граждане и юридические лица, заинтересованные в получении земельных участков, должны составить заявку установленной формы и приложить к ней ряд указанных документов. Заявка подается заявителем лично либо по доверенности в структурное подразделение аппарата Правительства Нижегородской области - Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности (пункт 1.2.1 Регламента работы "единого окна"), расположенное по адресу: г. Нижний Новгород, Кремль, корпус 2 (пункт 2.2 Регламента). Форма указанной заявки утверждена приказом № 22 Министерства инвестиционной политики Нижегородской области - "заявка на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов". В заявке Заявитель должен указать в обязательном порядке сведения, указанные в форме, и приложить документы, определенные перечнем документов, прилагаемых к заявке.
Положения оспариваемых нормативных правовых актов Нижегородской области противоречат положениям ч. 1 ст. 31 Земельного кодекса РФ, определяющим требования к такому заявлению и прилагаемым к нему документам. Никакие другие сведения для надлежащего заполнения заявления от Заявителя не требуется, а технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты могут прилагаться. В Нижегородской области в соответствии с Регламентом работы "единого окна" Заявка подается не в исполнительный орган государственной власти (Министерство инвестиционной политики Нижегородской области), а в структурное подразделение Аппарата Правительства - Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности, не являющийся юридическим лицом и субъектом права.
Статьей 6 Земельного Кодекса РФ определен закрытый перечень объектов земельных отношений. Объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. "Инвестиционный проект" не является объектом земельных отношений. Предусмотренная законодательством Нижегородской области "заявка на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов" с многочисленными приложениями к ней не может формально заменять Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, предусмотренное частью 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ. Надлежащим образом оформленная заявка с приложением нужного комплекта документов принимается и регистрируется. Неполный комплект заявки или заполнение ее не в полном объеме является препятствием для подачи Заявки - основанием для возврата ее заявителю (пункт 2.3.7 Регламента работы "единого окна"). Указанное положение Регламента работы "единого окна" противоречит нормам Земельного кодекса РФ, регулирующего эти отношения, которыми не предусмотрен отказ в принятии заявления о выборе земельного участка и согласования места размещения объекта.
Заявка на сумму до 30 миллионов рублей подлежит рассмотрению Рабочей группой инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (пункт 1 раздела 2 Положения о рабочей группе). При этом в соответствии с Положением о рабочей группе она является коллегиальным совещательным органом при инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области (пункт 1 раздела 1 Положения о рабочей группе).
В соответствии с пунктом 4 раздела 2 Положения о рабочей группе заявки на сумму свыше 30 миллионов рублей, а также заявки до 30 миллионов рублей, в исключительных случаях, подлежат рассмотрению Инвестиционным советом при Губернаторе Нижегородской области, действующим на основании Положения об инвестиционном совете.
Сам Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области является коллегиальным совещательным органом (п. 1.1 Положения об Инвестиционном совете). В соответствии с пунктом 2.3 Положения об инвестиционном совете, к его компетенции относится принятие, с учетом мнения профильного органа исполнительной власти Нижегородской области, решений о целесообразности реализации представленных на рассмотрение инвестиционных проектов. Характер принимаемых Инвестиционным советом и рабочей группой решений (обязательный или рекомендательный) не возможно определить из текста Положения об инвестиционном совете и Положения о рабочей группе. Вместе с тем в пункте 2.1.1 Порядка взаимодействия указано, что при принятии решения Инвестиционным советом (рабочей группой) о целесообразности реализации представленного инвестиционного проекта с применением процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта Министерство инвестиционной политики Нижегородской области направляет копию решения Инвестиционного совета (рабочей группы) заинтересованным органам государственной власти, органам местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, информирует заявителя (инвестора) о принятом решении.
Решения Инвестиционного совета и Рабочей группы при инвестиционном совете являются для министерства инвестиционной политики Нижегородской области обязательными, то есть Инвестиционный совет при Губернаторе, являющийся коллегиально-совещательным органом, и Рабочая группа инвестиционного совета, являющаяся коллегиальным совещательным органом при коллегиально-совещательном органе, не относящиеся к системе органов исполнительной власти Нижегородской области, фактически принимают обязательное для министерства инвестиционной политики Нижегородской области решение о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта.
В результате проведения процедур, указанных в подпунктах 2.1.1 - 2.1.9 пункта 2.1 раздела 2 Порядка взаимодействия, заявителю (инвестору) на очередном заседании инвестиционного совета выдается пакет документов, необходимый для начала строительства объекта.
Заявитель полагает, что порядок рассмотрения заявки противоречит правилам рассмотрения заявления о выборе земельного участка и согласовании места размещения объекта, предусмотренным Земельным кодексом РФ.
Определить срок оказания государственной услуги по Рассмотрению заявки невозможно. Сроки, предусмотренные федеральным законодательством РФ для предоставления государственной услуги для рассмотрения заявления о выборе земельного участка и согласования места размещения объекта, не могут превышать 44 дня (ч. 2 ст. 31 Земельного кодекса РФ - 14 дней, ст. 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращения граждан РФ" № 59-ФЗ от 02 мая 2006 года - 30 дней).
В соответствии со статьями 30, 31 Земельного кодекса РФ выбор земельного участка является первичным этапом, необходимым для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Предварительное согласование места размещения объекта служит основанием для совершения заинтересованным лицом действий по формированию земельного участка (п. 1 ст. 32 Земельного кодекса РФ), разработке и согласованию проектно-сметной документации для строительства объекта.
Существующий в Нижегородской области усложненный порядок предоставления земельных участков для строительства фактически лишает граждан (физических лиц) права на получение указанной государственной услуги, поскольку предоставление земельного участка для строительства в Нижегородской области обусловлено реализацией инвестиционного проекта с бизнес- и градостроительным обоснованием (предоставлением бизнес-планов, фор-эскизных проектов).
В соответствии с частью 5 статьи 31 Земельного кодекса РФ результатом оказания государственной услуги после подачи заявления является акт выбора земельного участка (либо отказ в его предоставлении), а не предоставление заявителю комплекта документов, предусмотренных пунктом 2.1.10 Порядка взаимодействия. При этом любое решение органа государственной власти в соответствии с ч. 9 ст. 31 Земельного кодекса РФ может быть оспорено в судебном порядке любыми заинтересованными лицами, чьи права будут нарушены, а комплект документов, предусмотренный пунктом 2.1.10 Порядка взаимодействия, оспорить невозможно.
К органам, участвующим в рассмотрении Заявки, относятся: совещательные органы: рабочая группа инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области; структурное подразделение аппарата Правительства Нижегородской области - Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности.
С учетом статей 124, 125 Гражданского кодекса РФ и ч. 1, ч. 2 ст. 5 Земельного кодекса РФ не могут являться субъектами земельных правоотношений коллегиально-совещательные органы, не являющиеся юридическими лицами: Рабочая группа при инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области и Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области, а также структурное подразделение аппарата Правительства Нижегородской области - Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности. Названные органы не являются субъектами права по причине необладания деликтоспособностью (способности нести юридическую ответственность за принятые решения) - одним из признаков субъекта права в РФ. Взаимоотношения образований, не являющихся субъектами права, с субъектами права не образуют состава правоотношений.
Указанные в оспариваемых опубликованных нормативно-правовых актах Нижегородской области положения, целиком посвященные закреплению правового статуса этих не являющихся субъектами права образований, и регламентирующих их отношения с субъектами права, не могут считаться нормами права, а нормативно-правовые акты, не образующие совокупность норм права, не могут считаться нормативными.
В соответствии с пунктом 3 части 1, частью 3 статьи 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений; нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции. Регламент - система правовых норм, определяющих порядок деятельности органа государственной власти области. Положение - система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Положение об инвестиционном совете и Положение о рабочей группе утверждены Постановлениями Правительства Нижегородской области. С учетом довода о том, что Рабочая группа и Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области не являются субъектами права, указанные Положения по своему содержанию не отвечают требованиям части 3 статьи 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".
Регламент работы "единого окна" и Приложение к нему также утверждены Постановлением Правительства Нижегородской области, и не содержат норм права, определяющих порядок деятельности органа государственной власти области. На этом основании регламент следует признать противоречащим пункту 3 статьи 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".
Право на создание совещательных органов при исполнительных органах власти предусмотрено исключительно для Правительства Нижегородской области (п. 1 ст. 21 Закона № 129-З "О Правительстве Нижегородской области"), которое образовывает координационные и совещательные органы, а также иные органы при Правительстве; образует координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства. При этом закон № 129-З не предоставляет права Губернатору создавать коллегиальные совещательные органы при Губернаторе.
Заявителем оспариваются правотворческие полномочия Законодательного Собрания Нижегородской области по созданию органа государственной власти, в предмет ведения которого отнесены вопросы "подготовки, согласования и выдачи заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, по подготовке материалов, необходимых для принятия решения о целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижний Новгород" и изданию в связи с этим нормы права (пункта 2 статьи 3 Закона № 192-З), имеющей силу закона области. Нормами законодательства РФ и Нижегородской области не предусмотрено ни создание органа с таким названием, ни органа государственной власти с такими государственными функциями и полномочиями, либо оказывающего такие государственные услуги (функции). По мнению заявителя, вопросы, касающиеся регулирования какой бы то ни было инвестиционной деятельности, в том числе основанной на Законе № 180-З, не являются предметом регулирования Закона № 192-З.
При изложении текста оспариваемых пунктов Закона № 192-З допущены нарушения статьи 15 Закона Нижегородской области "О нормативных правовых актах Нижегородской области" № 8-З, закрепляющей основные требования к используемой в законах области терминологии, в соответствии с которой: слова и словосочетания в законах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве; не допускается обозначение в законах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в законе; в законе, как правило, даются определения используемых в нем специальных терминов; в тексте закона не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, затрудняющих восприятие смысла нормы закона.
В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона № 8-З проекты законов, подготовленные для их принятия в окончательной редакции, подлежат обязательной лингвистической экспертизе. Результаты лингвистической экспертизы, правовой экспертизы и иных экспертиз проекта закона № 192-З Законодательным Собранием Нижегородской области не представлены.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона № 8-З закон области - нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные стороны государственной и общественной жизни области, принимаемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом области. В соответствии с пунктом 4 законом области регулируются вопросы, отнесенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и законами области к ведению и полномочиям Нижегородской области.
Законодательное Собрание Нижегородской области не представило доказательств важности регулируемых вопросов - вопросов "подготовки, согласования и выдачи заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов".
В статьях 29 - 32 Земельного кодекса РФ федеральный законодатель не использует такой термин "вопросы подготовки, согласования и выдачи заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов".
Отнесение к компетенции органа, уполномоченного по "подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов" вопросов предоставления земельных участков для целей строительства и предварительного согласования места размещения объекта на территории города Нижний Новгород - п.п. а, б пункта 1 статьи 3 Закона № 192-З, противоречит статьям 29 - 32 Земельного кодекса РФ.
Заявитель считает, что создание такого органа государственной власти на уровне субъекта РФ и издание в этих целях закона области не обусловлено нормами Федерального закона № 184 и Устава Нижегородской области. Указанные вопросы не относятся к компетенции субъекта РФ - Нижегородской области.
Частью 2 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ установлены правотворческие полномочия законодательных органов субъектов РФ по изданию законов, однако в соответствии с этой нормой Федерального закона законами субъекта РФ не могут регулироваться вопросы взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления г. Н.Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков, по созданию уполномоченного органа по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов.
Законы Нижегородской области могут издаваться только по вопросам, определенным в части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области. Вопросы взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков в соответствии с этой нормой Устава Нижегородской области не могут регулироваться Законами Нижегородской области.
Исходя из принципа самостоятельного осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий, допустимыми формами правового регулирования таких отношений являются либо принятие совместного нормативно-правового акта либо договор между ними, либо заключение договора в порядке, определенном Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления".
Руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Нижегородской области является Губернатор Нижегородской области. Вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления отнесены к компетенции Губернатора Нижегородской области, который может в соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона области № 8-З издавать нормативные правовые акты в форме указов.
Оспариваемый пункт 3 статьи 3 Закона области № 192-З принят с нарушением компетенции Губернатора Нижегородской области: нарушены положения нормы Федерального закона - пункта "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ, пункта 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области, относящие вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления отнесены к компетенции руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Губернатора Нижегородской области, а не исполнительного органа - Правительства Нижегородской области.
Оспариваемые Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46, Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" и Постановление Правительства Нижегородской области от 13.09.2006 № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" являются нормативными правовыми актами Правительства Нижегородской области, однако приняты с нарушением правил компетенции.
В соответствии с пунктом 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.
Пунктом 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области установлено, что Губернатор Нижегородской области обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области с Законодательным Собранием и иными государственными органами области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Полномочия Инвестиционного совета и Рабочей группы Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (коллегиальных совещательных органов, не являющихся органами государственной власти в Нижегородской области и субъектами права), установленные оспариваемыми Постановлениями Правительства Нижегородской области № 46, 47 и 298 настолько широки ввиду их неконкретизированности, что позволяет им принимать решения обязательного императивного характера не только о целесообразности или нецелесообразности реализации того или иного инвестиционного проекта заявителя, как утверждают представители Правительства Нижегородской области и Министерства инвестиционной политики, но и принимать решения непосредственно о предоставлении (возможности предоставления) земельных участков под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта либо невозможности предоставления земельного участка.
Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 2 ноября 2006 г. № 22 "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" является нормативным правовым актом Министерства инвестиционной политики Нижегородской области. ООО "х" оспаривает правотворческую компетенцию Министерства на издание нормативных актов в форме приказов Министерства.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.09.2005 № 207 утверждено Положение о министерстве инвестиционной политики Нижегородской области, пунктом 4.2 которого установлена общая компетенция Министерства по координации деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области по разработке и реализации инвестиционной политики; привлечению инвестиций в экономику области, развитию внешнеэкономических связей в сфере инвестиционной политики; поддержке субъектов инвестиционной деятельности. Пунктом 4.6 Положения о Министерстве установлено, что Министерство вправе издавать в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством распорядительные акты - приказы по Министерству, а пунктом 4.4 Положения установлено, что Министерство вправе разрабатывать проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Нижегородской области по вопросам, входящим в компетенцию Министерства. Поэтому заявитель полагает, что Министерство инвестиционной политики Нижегородской области не вправе издавать нормативные правовые акты.
Приказ № 22 принят Министерством инвестиционной политики Нижегородской области с превышением нормотворческих полномочий, установленных п.п. 4.4, 4.6 Положения о министерстве инвестиционной политики Нижегородской области.
Заявитель ООО "х" окончательно сформулировал заявленные требования следующим образом (т. 2, л.д. 11 - 37, 60 - 65, т. 3 л.д. 74 - 114, 117 - 119).
Заявитель ООО "х" просит суд:
- признать пункт 2 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З "О регулировании земельных отношений Нижегородской области" в действующей редакции несоответствующим статьям 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ, части 2 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" № 184-ФЗ, части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области, пункту 2 статьи 15 Закона Нижегородской области "О нормативных правовых актах Нижегородской области" № 8-З и недействующим;
- признать пункт 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З "О регулировании земельных отношений Нижегородской области" в действующей редакции несоответствующим статьям 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ, подпунктам "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1, части 2 статьи 5, пункту "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 7 части 1 статьи 26, части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области и недействующим;
- признать несоответствующими статьям 29 - 32 Земельного кодекса РФ, подпунктам "ж" и "з" пункта 1 статьи 1, пункту "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области, и недействующими:
- Пункты 1 и 3 Постановления Правительства Нижегородской области № 46 от 15 февраля 2006 года "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в действующей редакции,
- пункты 1.1. - 1.8 раздела 1 "Общие положения", пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 "Порядок взаимодействия при предоставлении земельных участков для строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости в рамках реализации инвестиционных проектов" Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области № 46 от 15 февраля 2006 года "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", в действующей редакции;
- "Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц", утвержденный Постановления Правительства Нижегородской области № 46 от 15 февраля 2006 года "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", в действующей редакции;
- признать Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" в действующей редакции и Постановление Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" в действующей редакции несоответствующими статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области", статьям 3 и 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 г. № 8-З "О нормативных актах Нижегородской области", пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, подпунктам "ж" и "з" пункта 1 статьи 1, пункту "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области, и недействующими;
- признать Постановление Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года № 979 "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области" в действующей редакции несоответствующим статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 3 октября 2007 года № 129-З, статьям 3 и 6 Закона от 10.02.2005 года № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" и недействующим;
- признать Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 02 ноября 2006 года № 22 "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" в действующей редакции несоответствующим статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 Закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 3 октября 2007 года № 129-З, статьям 3 и 6 Закона № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" от 10.02.2005 года и недействующим.
Заинтересованное лицо Законодательное Собрание Нижегородской области направило в суд отзыв на заявление ООО "х", в котором заявленные требования не признало, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению (т. 2 л.д. 41 - 46).
Заинтересованное лицо Правительство Нижегородской области направило в суд возражения на заявление ООО "х", в котором просит в удовлетворении заявленных требований отказать (т. 2 л.д. 181 - 187).
Заинтересованное лицо Министерство Инвестиционной политики Нижегородской области направило в суд отзыв (возражения) на заявление ООО "х", в котором заявленные требования не признало, считает их необоснованными, несостоятельными, просит в удовлетворении заявленных требований отказать (т. 2 л.д. 166 - 180).
В судебном заседании представители ООО "х" Л.Е.И., Д.А.В., действующие на основании доверенностей (т. 1 л.д. 106, 108), Г.И.К., действующий на основании доверенности и ордера (т. 1 л.д. 105, 107), заявленные требования поддержали.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Законодательного Собрания Нижегородской области К.О.Н., действующая на основании доверенности (т. 2 л.д. 39), возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Правительства Нижегородской области Ч.Е.А., действующая на основании доверенности (т. 2 л.д. 40), против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Министерства инвестиционной политики Нижегородской области П.Н.А., действующая на основании доверенности (т. 1 л.д. 110), против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в отзыве (возражениях).
Прокурор Федотов С.В. полагает необходимым заявление удовлетворить частично.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
Из материалов дела следует, что решением Нижегородского областного суда от 18.03.2008 по делу № 3-46/08 отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1.1, 2.1, 3.1 Положения об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 в части слов "организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности" (т. 3 л.д. 32 - 38). Определением Верховного Суда РФ от 18.06.2008 № 9-Г08-7 данное решение оставлено без изменения (т. 3 л.д. 39 - 41).
Таким образом, имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" в части пунктов 1.1 и 2.1 Положения об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области и часть пункта 3.1 указанного положения в части слов "организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности".
Поскольку по настоящему делу Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" оспаривается полностью, то судебная коллегия определением от 15.04.2014 г. в соответствии с частью 8 статьи 251, статьей 220 ГПК РФ прекратила производство по настоящему делу в части пунктов указанного Положения об инвестиционном совете, которые ранее оспаривались полностью, то есть пунктов 1.1, 2.1 Положения "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области", утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области".
Кроме того, решением Арбитражного суда Нижегородской области от 28.04.2010 по делу № А43-44367/2009-9-992 (т. 3 л.д. 18 - 31) Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 4.2 Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 г. № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", пунктов 2.1.4, 2.1.8, 2.1.10, 2.2.4, 2.2.7, 2.2.9 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов. Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 05.07.2010 по делу № А43-44367/2009 данное решение оставлено без изменения (т. 3 л.д. 10 - 17).
Вместе с тем Арбитражный суд Нижегородской области рассматривал вопрос о соответствии действующему законодательству вышеуказанных пунктов Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 в редакции от 29.12.2008 (т. 3 л.д. 42 - 51).
После вынесения указанного решения Арбитражного суда Нижегородской области в Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 четырежды вносились изменения. В том числе Постановлением Правительства Нижегородской области от 09.06.2011 № 443 "О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года № 46" текст постановления и приложений к нему изложен в новой редакции. В настоящее время действует редакция Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 от 17.05.2013 г.
Поскольку в настоящее время действует иная редакция Постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года № 46, чем редакция, являвшаяся предметом судебного нормоконтроля Арбитражного суда Нижегородской области 28.04.2010 по делу № А43-44367/2009-9-992, и оспаривавшиеся ранее пункты изложены в другой редакции, то не имеется оснований для прекращения производства по настоящему делу в части признания недействующими пункта 4.2 Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 г. № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", пунктов 2.1.4, 2.1.8, 2.1.10, 2.2.4, 2.2.7, 2.2.9 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
Из материалов дела следует, что заявителем ООО "х" оспаривается, в том числе, Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 02.11.2006 № 22, включая приложение № 1 к указанному приказу, в том числе Перечень документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей и Перечень документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан.
Поскольку заявитель ООО "х" является юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или гражданином не является, и указанные Перечни документов, очевидно, не нарушают права и свободы ООО "х", то судебная коллегия определением от 15.04.2014 г. в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, статьей 220 ГПК РФ прекратила производство по настоящему делу в части признания недействующим Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 02.11.2006 № 22 "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" в части оспаривания Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей и Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан (приложение № 1 указанному приказу).
Таким образом, определением Нижегородского областного суда от 15.04.2014 г. прекращено производство по настоящему гражданскому делу в части требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов:
- пунктов 1.1., 2.1 Положения "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области", утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области";
- Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей; Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан (приложение № 1 к Приказу Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки").
На основании статьи 26 ГПК областные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям организаций об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
Статья 251 ГПК РФ предусматривает, что организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пунктам 17, 18, 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части":
17. При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
18. При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
24. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с пунктами "в, г, к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
к) земельное законодательство.
Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Частями 1, 2, 4, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено:
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 ст. 124 ГК РФ, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Положениями подпунктов д, ж, з пункта 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) установлено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Нормами пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
На основании статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ:
1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
2. Законом субъекта Российской Федерации:
ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
В силу подпункта "д.1" пункта 7 положений статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Нормой подпункта "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 26.12 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Статья 2 Земельного кодекса РФ устанавливает, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодекса РФ. На основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В силу статьи 10 Земельного кодекса РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 21 Устава Нижегородской области:
1. Систему органов государственной власти в области составляют:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти области - Законодательное Собрание;
2) высший исполнительный орган государственной власти области - Правительство, возглавляемое Губернатором, Председателем Правительства;
3) министерства и иные органы исполнительной власти области.
Высшим должностным лицом области является Губернатор, Председатель Правительства.
Частью 1 статьи 24 Устава Нижегородской области установлено, что губернатор является высшим должностным лицом области, Председателем Правительства.
В силу пункта 7 части 1 ст. 26 Устава Нижегородской области губернатор: 7) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области с Законодательным Собранием и иными государственными органами области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Согласно ч. 2 ст. 31 Устава Нижегородской области законом области:
7) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью области,
13) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами области к ведению и полномочиям области.
Положениями статьи 38 Устава Нижегородской области предусмотрено:
1. Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность.
2. Губернатор возглавляет Правительство, определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
3. В систему органов исполнительной власти области входят Правительство, министерства и иные органы исполнительной власти области, формируемые Правительством.
Структура органов исполнительной власти области определяется Губернатором области.
Нормами статьи 41 Устава Нижегородской области установлено:
3. Правительство:
4) формирует министерства и иные органы исполнительной власти области, утверждает положения о них и руководит их деятельностью;
5) управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с законами области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
9) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также переданные соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 47 Устава Нижегородской области:
1. Правовые акты области (нормативные и иные правовые акты) образуют единую систему, основанную на принципе верховенства правовых актов, обладающих большей юридической силой.
2. Система нормативных правовых актов области устанавливается законом области в соответствии с федеральным законодательством.
3. Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, официального опубликования и вступления в силу законов области, а также требования к ним устанавливаются законом области.
5. Порядок подготовки, принятия, официального опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора и Правительства определяется Губернатором и Правительством в соответствии с законом области и настоящим Уставом.
Частью 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" (т. 2 л.д. 140 - 159) предусмотрено, что правотворческими полномочиями в области обладают Законодательное Собрание области, Губернатор области, Правительство области, министерства и иные органы исполнительной власти области. Их полномочия в области правотворчества устанавливаются Уставом области, законами области, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами области и настоящим Законом.
В силу положений статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области":
1. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах:
1) Законодательное Собрание области принимает Устав области, законы, постановления;
2) нормативные правовые акты Губернатора области издаются в форме указов;
3) нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений;
4) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области издаются в форме приказов
2. Принятие нормативных правовых актов в иных формах, кроме предусмотренных частью 1 настоящей статьи, не допускается.
3. Нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции.
Регламент - система правовых норм, определяющих порядок деятельности органа государственной власти области.
Положение - система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
В соответствии с ч. 3 ст. 11 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" подготовленные министерствами и иными органами исполнительной власти области положения, указания, правила и документы иных наименований утверждаются приказами (за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законодательством в положении об органе исполнительной власти предусмотрена иная форма издаваемого акта) или решениями - в случае утверждения их коллегиальным органом исполнительной власти области.
Статья 1 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" (т. 2 л.д. 97 - 128) устанавливает, что Правительство Нижегородской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Нижегородской области. Правительство возглавляет высшее должностное лицо Нижегородской области - Губернатор Нижегородской области, Председатель Правительства. Правительство осуществляет исполнительную власть Нижегородской области.
Положениями статьи 10 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" предусмотрены полномочия Правительства в сфере экономики, в том числе Правительство:
7) содействует привлечению инвестиций в экономику области, организует и осуществляет межмуниципальные инвестиционные проекты, а также инвестиционные проекты, направленные на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;
9) управляет и распоряжается объектами государственной собственности области в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области, а также управляет и распоряжается объектами, относящимися к федеральной собственности, переданными в управление области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
10) взаимодействует с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере управления и разграничения государственной собственности.
Согласно статье 21 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" Правительство: 1) образовывает координационные и совещательные органы, а также иные органы при Правительстве.
В соответствии со статьей 32 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Постановления Правительства имеют общеобязательный характер.
Судом установлено, что заявитель ООО "х" зарегистрирован в качестве юридического лица, является коммерческой организацией (т. 1 л.д. 34, 36 - 40).
Согласно Уставу ООО "х" (т. 3 л.д. 59 - 72) основными видами деятельности данного общества являются строительство зданий и сооружений (п. 2.8 Устава).
ООО "х" 04.04.2014 г. обращался в Правительство Нижегородской области с заявлениями о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (т. 2 л.д. 191 - 192).
ООО "х" в заявлении в суд указал, что имеет право на предоставление ему земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотренное статьями 29, 30, 31 и 32, Земельного кодекса РФ. Однако предоставление земельных участков под строительство с предварительным согласованием места расположения объекта Правительством Нижегородской области необоснованно и незаконно усложнено. Оспариваемыми нормативными актами, регламентирующими порядок предоставления земельных участков, Законодательное Собрание и Правительство Нижегородской области нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагая обязанности по сбору документов, не предусмотренных федеральным законодательством, создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности в сфере строительства.
Закон Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (т. 2 л.д. 129 - 139) действует в редакции с изменениями на 31.03.2010 г., опубликован в издании "Правовая среда", № 106 (672) от 21.12.2005 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 233 (3405), 21.12.2005) (т. 2 л.д. 160).
Согласно статье 9 указанного Закона Нижегородской области он вступает в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования, следовательно, данный Закон Нижегородской области вступил в силу 31 декабря 2005 г.
Данный Закона Нижегородской области является нормативным правовым актом Нижегородской области.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" предметом регулирования настоящего Закона является определение полномочий органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, являющегося административным центром Нижегородской области, по распоряжению земельными участками на территории городского округа город Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением случаев, установленных настоящим Законом. Настоящий Закон определяет также полномочия органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками на территории Нижегородской области, находящимися в собственности Нижегородской области, и регулирует реализацию отдельных полномочий органов государственной власти Нижегородской области в сфере земельных отношений, определенных федеральным законодательством.
Заявитель ООО "х" оспаривает пункты 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (далее закон Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З), согласно которым Правительство Нижегородской области:
2) определяет исполнительные органы государственной власти Нижегородской области, уполномоченные по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области и по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, по подготовке материалов, необходимых для принятия решения о целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижний Новгород, и инициировании рассмотрения органами местного самоуправления вопроса о развитии застроенной территории (далее - уполномоченные органы исполнительной власти области), распределяет полномочия между ними;
3) определяет порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков.
Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая норма пункта 2 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З, предусматривающая, что Правительство Нижегородской области определяет исполнительные органы государственной власти Нижегородской области, уполномоченные по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области, соответствует требованиям федерального законодательства, которое закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом установить порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (включая земельные ресурсы), а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород, поскольку такое право прямо предусмотрено следующими нормами права:
- подпунктом "ж" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации);
- подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации);
- пунктом 1 статьи 26.12 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации);
- пунктом 2 статьи 10 Земельного кодекса РФ (субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации);
- пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации);
- частью 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" (распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород осуществляется органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления города Нижний Новгород в пределах полномочий, определенных настоящим Законом).
При этом, поскольку субъект Российской Федерации своим законом устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (включая земельные ресурсы), а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород, то субъект Российской Федерации в законе вправе установить, что соответствующий уполномоченный исполнительный орган государственной власти определяет Правительство Нижегородской области.
В своих доводах ООО "х" указывает, что применение в оспариваемом законе выражения "распоряжение земельными ресурсами" создает неопределенность, поскольку понятие термина "земельные ресурсы" ни этим законом Нижегородской области, ни федеральным законодательством не устанавливается.
С такими доводами судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.
Термин "земля и другие природные ресурсы" применяется в Конституции Российской Федерации (статья 9, часть 2 статьи 36, пункт "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
В подпункте 1 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ установлено, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе.
Пунктом 1 статьи 6 Земельного кодекса РФ к объектам земельных отношений отнесены:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки;
3) части земельных участков.
Таким образом, понятие "земельные ресурсы" является определенным, означает землю как природный ресурс, включает в себя, в том числе, земельные участки.
Понятие "земельные ресурсы", употребляемое в пункте 2 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З, является определенным и не вызывает неоднозначного толкования.
Оспариваемая норма пункта 2 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З, предусматривающая, что Правительство Нижегородской области определяет исполнительные органы государственной власти Нижегородской области, уполномоченные по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, по мнению судебной коллегии соответствует требованиям федерального законодательства в силу следующего.
Понятия "инвестиционная деятельность" и "инвестиционный проект" закреплены в статье 1 Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений": инвестиционная деятельность - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта; инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план). Кроме того, инвестиционная деятельность на территории Российской Федерации также регулируется Законом РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР".
Статьей 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" определяет правовые и экономические основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, а также устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок ее оказания органами государственной власти Нижегородской области и направлен на поддержание и развитие инвестиционной деятельности, обеспечение защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности. Формы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области установлены в статье 12 указанного закона Нижегородской области.
Поэтому, оказывая государственную поддержку инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, субъект Российской Федерации вправе в своем законе установить, что Правительство Нижегородской области определяет исполнительные органы государственной власти Нижегородской области, уполномоченные по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов.
Оспариваемая норма пункта 2 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З также предусматривает, что Правительство Нижегородской области определяет исполнительные органы государственной власти Нижегородской области, уполномоченные по подготовке материалов, необходимых для принятия решения о целесообразности развития застроенной территории населенных пунктов Нижегородской области, в том числе города Нижний Новгород, и инициировании рассмотрения органами местного самоуправления вопроса о развитии застроенной территории (далее - уполномоченные органы исполнительной власти области).
Судебная коллегия полагает данную норму оспариваемого закона соответствующей федеральному законодательству, поскольку согласно части 2 статьи 46.1 Градостроительного кодекса РФ решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц, что предусматривает возможность инициирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации принятия решения органом местного самоуправления о развитии застроенной территории.
Оспариваемая норма пункта 2 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З предусматривает, что Правительство Нижегородской области распределяет полномочия между указанными в этом пункте уполномоченными исполнительными органами государственной власти Нижегородской области. Данная норма соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку реализация полномочий Правительства Нижегородской области по определению вышеперечисленных уполномоченных органов невозможна без наделения данных органов конкретными полномочиями и без распределения полномочий между ними.
Кроме того, преамбула Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ предусматривает, что полномочия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются, в том числе, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Также пунктом 1 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Формирование министерств, утверждение положений о них и руководство их деятельностью Уставом Нижегородской области непосредственно отнесено к полномочиям Правительства Нижегородской области (пункт 4 части 3 статьи 41).
В положении об органе исполнительной власти Нижегородской области, утверждаемом Правительством Нижегородской области на основании части 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 31.03.2010 № 62-З "О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области", определяется компетенция и полномочия органа исполнительной власти области, его местонахождение и организация деятельности.
Заявитель также оспаривает норму пункта 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З, предусматривающую, что Правительство Нижегородской области определяет порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков.
Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений определены статьей 10 Земельного кодекса РФ. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.
Нормами статей 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ предусмотрено взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам формирования и предоставления земельных участков. Вместе с тем Земельный кодекс РФ не содержит конкретизацию порядка такого взаимодействия, что влечет необходимость установления порядка взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления.
Указанные полномочия субъект Российской Федерации осуществляет в соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Поэтому законом Нижегородской области может быть установлено, что Правительство Нижегородской области определяет порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков.
Заявитель указывает, что данная норма противоречит подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области. С такими доводами судебная коллегия не может согласиться в силу следующего.
В соответствии со ст. 38 Устава Нижегородской области руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Нижегородской области является Губернатор Нижегородской области.
Согласно подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Аналогичная норма содержится в пункте 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области: Губернатор обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области с Законодательным Собранием и иными государственными органами области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Вместе с тем, установленная подпунктом "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и пунктом 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области норма о том, что в соответствии с законодательством РФ руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, не устанавливает исключительные полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления и не исключает возможности, при отсутствии специальной нормы права, наделения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом определять порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков, с учетом того, что на основании подпункта "з" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, коллегиальный орган исполнительной власти (Правительство Нижегородской области) возглавляет Губернатор области, который принимает непосредственное участие в принятии и подписывает решения Правительства, соответственно организация взаимодействия различных органов власти нормативным правовым актом Правительства, а не Губернатора, не противоречит подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
Поэтому наделение Законом Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З Правительства Нижегородской области полномочиями по определению порядка взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижнего Новгорода по вопросам формирования и предоставления земельных участков не противоречит действующему законодательству.
Кроме того, пунктом 12 части 1 статьи 3 Закона Нижегородской области от 20.08.2008 № 105-З "О полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Нижегородской области в сфере земельных отношений" установлено, что Правительство области определяет порядок взаимодействия уполномоченных исполнительных органов государственной власти области с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области по вопросам формирования и предоставления земельных участков в пределах предоставленных федеральным законодательством и законодательством области полномочий.
Заявитель указывает, что исходя из принципа самостоятельного осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий допустимыми формами правового регулирования таких отношений являются либо принятие совместного нормативно-правового акта либо договор между ними, либо заключение договора в порядке, определенном Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 № 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления".
Судебная коллегия не может согласиться с данными доводами, поскольку определение правительством порядка взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков не исключает возможности принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления совместного нормативно-правового акта либо договор между ними, либо заключение соглашения в порядке, определенном Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 № 797.
Судебная коллегия приходит к выводу, что пункты 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З "О регулировании земельных отношений Нижегородской области" не противоречат статьям 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ, которые определяют исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков, Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выбор земельных участков для строительства, принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.
Заявитель указывает, что пункты 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З "О регулировании земельных отношений Нижегородской области" не соответствуют части 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области. Законы Нижегородской области могут издаваться только по вопросам, определенным в части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области. Вопросы взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков в соответствии с этой нормой Устава Нижегородской области не могут регулироваться Законами Нижегородской области.
С такими доводами судебная коллегия не соглашается по следующим основаниям.
Пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлены полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию законов субъекта Российской Федерации, а также определено, в каких случаях принимаются законы субъекта Российской Федерации. В том числе указано, что законом субъекта Российской Федерации:
ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;
н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
Аналогичные нормы содержатся в части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области.
Таким образом, нормы пунктов 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З соответствуют пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и части 2 статьи 31 Устава Нижегородской области.
Кроме того, заявитель указывает, что пункт 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З не соответствует подпунктам "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1 Федерального закона № 184-ФЗ. Судебная коллегия полагает такие доводы заявителя необоснованными.
Положениями подпунктов д, ж, з пункта 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Судебная коллегия полагает, что пункт 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З, устанавливающий, что Правительство Нижегородской области определяет порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков, лишь устанавливает орган, который должен определить порядок взаимодействий исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления при решении указанных вопросов. При этом принципы разделения государственной власти, самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий и самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления не нарушаются.
В своем заявлении ООО "х" указывает, что пункты 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З не соответствуют пункту 1, 4 статьи 8 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", со стороны Законодательного Собрания Нижегородской области не представлено доказательств важности регулируемых вопросов - вопросов "подготовки, согласования и выдачи заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов".

В соответствии с частями 1, 4 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" закон области - нормативный правовой акт, регулирующий наиболее важные стороны государственной и общественной жизни области, принимаемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом области. Законом области регулируются вопросы, отнесенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и законами области к ведению и полномочиям Нижегородской области.
Согласно статье 1 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" предметом данного закона является определение полномочий органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, являющегося административным центром Нижегородской области, по распоряжению земельными участками на территории городского округа город Нижний Новгород, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением случаев, установленных данным Законом, а также полномочия органов государственной власти Нижегородской области по распоряжению земельными участками на территории Нижегородской области, находящимися в собственности Нижегородской области, и регулирует реализацию отдельных полномочий органов государственной власти Нижегородской области в сфере земельных отношений, определенных федеральным законодательством.
Таким образом, оспариваемые нормы закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" соответствуют требованиям частей 1, 4 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".
В заявлении ООО "х" указывает, что пункты 2, 3 статьи 3 Закона Нижегородской области № 192-З не соответствуют статье 15 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", нарушены правила юридической техники, используемые в правотворческой деятельности: принцип единства терминологии и требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона № 8-З проекты законов, подготовленные для их принятия в окончательной редакции, подлежат обязательной лингвистической экспертизе. Результаты лингвистической экспертизы, правовой экспертизы и иных экспертиз проекта закона № 192-З Законодательным Собранием Нижегородской области не представлены.
Такие доводы заявителя судебная коллегия признает необоснованными в силу следующего.
В соответствии со ст. 3 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" в целях настоящего Закона применяются следующие понятия:
9) лингвистическая экспертиза - оценка на основе анализа языка и стиля текстов нормативных правовых актов их стилистического качества, соответствия нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов, их типологической специфики, редакционно-технических правил и нормативов; редакционно-техническая доработка текстов нормативных правовых актов;
11) правовая экспертиза - оценка проекта нормативного правового акта с точки зрения его соответствия сфере ведения области или совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации; состояния нормативного регулирования в указанной сфере, необходимости и достаточности нормативного правового акта для урегулирования общественных отношений; соответствия содержания нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, нормативным правовым актам области более высокой юридической силы; соотносимости содержания и формы нормативного правового акта с объемом и характером компетенции правотворческого органа; соблюдения правил законодательной техники.
Статьей 18 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" установлено, что процесс законотворчества органов государственной власти области включает в себя:
3) разработку проектов законов области;
4) экспертизу проектов законов области;
5) внесение проектов законов области в правотворческий орган;
6) рассмотрение проектов законов области и их принятие;
7) подписание либо отклонение законов области;
8) опубликование законов области;
9) вступление в силу законов области и прекращение их действия.
Положениями части 2 статьи 25 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" предусмотрено, что проекты законов, внесенные в порядке законодательной инициативы для их подготовки к рассмотрению в первом, втором и третьем чтениях, направляются в государственно-правовое управление аппарата Законодательного Собрания области на правовую экспертизу. Проекты законов, подготовленные для их принятия в окончательной редакции, подлежат обязательной лингвистической экспертизе.
Согласно части 1 статьи 25.1 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативные правовые акты области и их проекты подлежат антикоррупционной экспертизе в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области.
В силу п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" профилактика коррупции осуществляется путем проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливаются Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Согласно пунктам 17, 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Судебная коллегия полагает, что непредставление результатов лингвистической, правовой и антикоррупционной экспертизы не может служить достаточными основанием для признания оспариваемых норм закона недействующими, поскольку это обстоятельство не является существенным, не привело к включению в нормативный акт положений, противоречащих иному акту, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, непредставление указанных заключений никак не влияет на законные права заявителя.
Статьей 15 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" предусмотрено:
2. Слова и словосочетания в законах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. Не допускается обозначение в законах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в законе.
5. В тексте закона не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, затрудняющих восприятие смысла нормы закона, а также не допускается употребление образных выражений: сравнений, эпитетов, метафор, гипербол и т.п.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Оспариваемые нормы Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" не используют термины и определения в ином значении, чем они используются в федеральных законах либо иных нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу, не содержат слова и выражения, затрудняющие восприятие смысла нормы закона, не содержат образных выражений и неопределенности правовых норм.
Таким образом, оспариваемые нормы Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З соответствует требованиям ясности, определенности и недвусмысленности правового регулирования.
Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые нормы пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" соответствуют требованиям законодательства, приняты в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу, отнесенному к их ведению, и прав и законных интересов заявителя не нарушают.
При таких обстоятельствах не имеется оснований для удовлетворения требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области".
ООО "х" просит признать недействующими:
- Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области":
- Постановление Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области".
Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" (т. 1 л.д. 140 - 147) опубликовано в издании "Правовая среда", № 18(691) от 11.03.2006 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 42(3454), 11.03.2006) (т. 2 л.д. 162).
Постановление № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" (т. 1 л.д. 148 - 153) опубликовано в издании "Правовая среда", № 84(757) от 27.09.2006 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 176(3588), 27.09.2006) (т. 2 л.д. 163).
Данные постановления являются нормативными правовыми актами Нижегородской области.
Форма указанных нормативных правовых актов Правительства Нижегородской области, установленная пунктом 3 части 1 статьи 6 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", соблюдена - нормативные правовые акты Правительства приняты в форме постановления. Утвержденные оспариваемыми постановлениями правительства Нижегородской области Положения соответствуют части 3 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З, которая предусматривает, что нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции.
Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" принято в целях реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", Закона Нижегородской области от 31 декабря 2004 года № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области", а также для упорядочения рассмотрения инвестиционных проектов и совершенствования условий развития инвестиционной деятельности в Нижегородской области.
Как указано выше, имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" в части пунктов 1.1 и 2.1 Положения об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области и часть пункта 3.1 указанного положения в части слов "организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности", поэтому судебная коллегия определением от 15.04.2014 г. в соответствии с частью 8 статьи 251, статьей 220 ГПК РФ прекратила производство по настоящему делу в части пунктов указанного Положения об инвестиционном совете, которые ранее оспаривались полностью, то есть пунктов 1.1, 2.1 Положения "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области".
Указанным Постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" создан Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области (далее - Инвестиционный совет), утверждено Положение об Инвестиционном совете, утвержден состав Инвестиционного совета.
В Положении об Инвестиционном совете указано, что он является коллегиально-совещательным органом, обеспечивающим взаимодействие органов исполнительной власти Нижегородской области, территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовой формы и принимающим решения о целесообразности реализации инвестиционных проектов и возможности предоставления мер государственной поддержки; состав Инвестиционного совета утверждается постановлением Правительства Нижегородской области (п. 1.1 Положения).
В разделе 2 Положения об Инвестиционном совете указаны основные задачи и функции Инвестиционного совета:
2.1. Организация взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области, территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовой формы по вопросам реализации единой политики в области инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области.
2.2. Определение приоритетных направлений и формирование стратегических целей по реализации инвестиционной политики.
2.3. Принятие, с учетом мнения профильного органа исполнительной власти Нижегородской области, решений о целесообразности реализации представленных на рассмотрение инвестиционных проектов.
2.4. Выполнение функций конкурсной комиссии при проведении конкурсного отбора инвестиционных проектов для предоставления статуса "приоритетного инвестиционного проекта Нижегородской области" и государственной поддержки в соответствии с Законом Нижегородской области от 31 декабря 2004 года № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области".
По результатам экспертизы и конкурсного отбора издается распоряжение Правительства Нижегородской области о предоставлении статуса приоритетного инвестиционного проекта Нижегородской области с указанием конкретных форм государственной поддержки.
2.5. Рассмотрение материалов о деятельности субъектов инвестиционной деятельности, реализующих инвестиционные проекты на территории Нижегородской области, с последующим вынесением решения о целесообразности продолжения реализации проектов.
2.6. Рассмотрение и принятие решений о целесообразности внесения на рассмотрение Правительства Нижегородской области проектов целевых программ в части развития инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области.
2.7. Рассмотрение и согласование презентационных материалов, содержащих информацию по инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, для представления вышеуказанной информации отечественным и зарубежным инвесторам.
2.8. Рассмотрение и принятие решений о целесообразности перевода земель и земельных участков, расположенных на территории Нижегородской области, из одной категории в другую.
2.9. Принятие решений о возможности реализации инвестиционного проекта путем заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.
2.10. Принятие решений о переносе сроков оплаты платежей по соглашениям о реализации инвестиционных проектов.
2.11. Принятие решений об изменении объема инвестиций, указанного в заявке на реализацию инвестиционного проекта.
2.12. Принятие решений о наделении инвестиционного проекта статусом социального объекта.
2.13. Принятие решений о возможности включения технопарка в реестр технопарков Нижегородской области.
2.14. Принятие решений о возможности включения резидентов технопарков в реестр резидентов технопарков Нижегородской области.
Кроме того, в разделе 3 Положения об Инвестиционном совете указаны его полномочия:
3.1. Запрашивать в установленном порядке от организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности информацию, необходимую для рассмотрения инвестиционных проектов на заседаниях Инвестиционного совета.
3.2. Направлять рекомендации органам исполнительной власти Нижегородской области, органам местного самоуправления, территориальным управлениям федеральных органов исполнительной власти и иным органам по вопросам выполнения требований законодательства Российской Федерации, Нижегородской области в сфере регулирования инвестиционной деятельности.
3.3. Приглашать на заседания Инвестиционного совета представителей органов исполнительной власти Нижегородской области, территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого предполагается размещение объекта инвестирования, организаций, потенциальных инвесторов и т.д.
Регламент деятельности инвестиционного совета установлен в разделе 4 Положения об Инвестиционном совете и включает в себя положения о том, кто является председателем Инвестиционного совета, кто выполняет функции председателя в случае его отсутствия, в каком виде Инвестиционный совет осуществляет свою деятельность, периодичность заседаний Инвестиционного совета, в каком случае заседание Инвестиционного совета является правомочным, как принимаются и оформляются решения Инвестиционного совета.
Таким образом, оспариваемым Постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" создан коллегиально-совещательный орган - Инвестиционный совет, обеспечивающий взаимодействие органов исполнительной власти Нижегородской области, территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовой формы и принимающий решения о целесообразности реализации инвестиционных проектов и возможности предоставления мер государственной поддержки. Решения Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области носят рекомендательный характер и содержат консультации о целесообразности или нецелесообразности реализации того или иного инвестиционного проекта в конкретном районе или населенном пункте Нижегородской области. Конкретное же решение по инвестиционным заявкам в любом случае принимается Правительством Нижегородской области, которое не обязано следовать рекомендательному решению Инвестиционного совета.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" создана рабочая группа инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области для рассмотрения и принятия решений по заявкам, общая стоимость инвестиционного проекта по которым не превышает 30 миллионов рублей; утверждено Положение о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области; утвержден состав рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области.
В разделе 1 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области указано, что рабочая группа является постоянно действующим коллегиально-совещательным органом инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, образованным в целях оперативного и эффективного рассмотрения инвестиционных проектов.
В разделе 2 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области указаны задачи рабочей группы:
1. Рассмотрение заявок на реализацию инвестиционных проектов, общая стоимость по которым не превышает 30 миллионов рублей.
2. Координация совместной деятельности, решение конфликтных вопросов.
3. Вынесение решений о целесообразности реализации инвестиционных проектов и возможности предоставления земельных участков.
4. В исключительных случаях рассмотрение заявок, указанных в пункте 1 настоящего раздела, осуществляется Инвестиционным советом при Губернаторе Нижегородской области.
В разделе 3 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области установлены полномочия рабочей группы:
1. Запрашивать от организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности информацию, необходимую для рассмотрения инвестиционных проектов на заседаниях рабочей группы.
2. Направлять рекомендации органам исполнительной власти Нижегородской области, органам местного самоуправления, территориальным управлениям федеральных органов исполнительной власти и иным органам по вопросам выполнения требований законодательства Российской Федерации, Нижегородской области в сфере регулирования инвестиционной деятельности.
3. Приглашать на заседания рабочей группы представителей органов исполнительной власти Нижегородской области, территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, на территории которого предполагается размещение объекта инвестирования, организаций, потенциальных инвесторов.
Регламент работы рабочей группы установлен в разделе 4 Положения о рабочей группе инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, включает в себя положения о том, кто является Руководителем рабочей группы, в какой форме рабочая группа осуществляет свою деятельность, периодичность заседаний рабочей группы, в каком случае заседание рабочей группы является правомочным, как принимаются и оформляются решения рабочей группы.
Таким образом, оспариваемым Постановлением Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" создан постоянно действующий коллегиально-совещательный орган инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, образованный в целях оперативного и эффективного рассмотрения инвестиционных проектов. Решения рабочей группы Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, так же как и решения Инвестиционного совета, носят рекомендательный характер и содержат консультации о целесообразности или нецелесообразности реализации того или иного инвестиционного проекта в конкретном районе или населенном пункте Нижегородской области.
Инвестиционный совет и Рабочая группа инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области не наделены правами юридического лица, не входят в структуру органов исполнительной власти Нижегородской области, а являются координирующими, совещательными органами, не имеющими властных, исполнительно-распорядительных полномочий.
В компетенцию Инвестиционного совета и Рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области не входит принятие каких-либо решений, влекущих правовые последствия и носящих императивный характер.
Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности. Действие данного федерального закона распространяется на отношения, связанные с инвестиционной деятельностью, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Статья 1 указанного Федерального закона устанавливает основные понятия, используемые в законе:
инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;
инвестиционная деятельность - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;
капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты;
инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).
Статьей 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлен перечень форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования инвестиционной деятельности. Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закон Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" (т. 2 л.д. 223 - 239) определяет правовые и экономические основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, а также устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок ее оказания органами государственной власти Нижегородской области и направлен на поддержание и развитие инвестиционной деятельности, обеспечение защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности. Целями и задачами данного Закона Нижегородской области являются повышение инвестиционной активности в Нижегородской области, создание благоприятных условий для обеспечения защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности, увеличение налогооблагаемой базы, совершенствование нормативной правовой базы инвестиционной деятельности в Нижегородской области.
Положениями статьи 4 Закона Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" установлено, что Инвестиционная деятельность может осуществляться в следующих формах:
1) участие в существующих или создаваемых на территории области организациях;
2) приобретение предприятий, зданий, сооружений, оборудования, паев, акций, облигаций и других ценных бумаг, иного имущества;
3) участие в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;
4) приобретение в собственность и аренду земельных участков, пользование иными природными ресурсами в соответствии с федеральными и областными законами;
5) приобретение иных имущественных и неимущественных прав в соответствии с законодательством Российской Федерации и Нижегородской области;
6) инвестиционное строительство, в том числе жилищное;
7) осуществление иной деятельности, не запрещенной действующим законодательством.
Порядок приобретения инвесторами объектов, находящихся в государственной собственности Российской Федерации, Нижегородской области или муниципального образования, в том числе земельных участков, регулируется законодательством Российской Федерации, Нижегородской области и нормативными актами органов местного самоуправления муниципальных образований.
В силу части 2 статьи 5 Закона Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" инвесторы, реализующие приоритетные инвестиционные проекты Нижегородской области, имеют право на получение государственной поддержки инвестиционной деятельности, формы которой указаны в статье 12 данного закона.
Как указано выше, в силу статьи 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством.
Иными формами регулирования инвестиционных отношений в Нижегородской области является рассмотрение инвестиционных проектов, планируемых к осуществлению на территории Нижегородской области, на заседаниях коллегиально-совещательного органа - Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области и рабочей группы Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области. Обсуждение вопроса о целесообразности осуществления того или иного инвестиционного проекта на заседании Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области и рабочей группы Инвестиционного совета является формой обеспечения взаимодействия с иными организациями, независимо от организационно-правовой формы.
При этом решение о реализации конкретного инвестиционного проекта на территории Нижегородской области принимает Правительство Нижегородской области в соответствии с полномочиями, перечисленными в главе 3 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области". Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области и рабочая группа Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области не относятся к числу органов государственной исполнительной власти на территории Нижегородской области.
Обеспечение взаимодействия между органами исполнительной власти Нижегородской области и иными организациями, независимо от их организационно-правовой формы, при обсуждении совещательно-коллегиальным органом - Инвестиционным советом при Губернаторе Нижегородской области и рабочей группой Инвестиционного совета, являются одной из форм государственного регулирования инвестиционной деятельности, не запрещенной положениями ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ и допустимой в силу пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Участие персонально ряда руководителей организаций в качестве членов Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области и членов рабочей группы инвестиционного совета не противоречит пункту "д.1" части 7 ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ.
Поскольку Инвестиционный совет и рабочая группа при нем не относятся к числу органов исполнительной власти области, то пункты оспариваемых Постановлений Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298, которыми утверждены Состав Инвестиционного совета и Состав рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, и сами составы Инвестиционного совета и рабочей группы также не противоречат законодательству.
В пункте 3.1. Положения об Инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области установлено, что в рамках предоставленных полномочий Инвестиционный совет имеет право: 3.1. Запрашивать в установленном порядке от организаций независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности информацию, необходимую для рассмотрения инвестиционных проектов на заседаниях Инвестиционного совета.
Судебная коллегия полагает, что данная норма не противоречит федеральному законодательству, в том числе не противоречит Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации", частью 3 статьи 6 которого предусмотрено, что обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе:
1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;
2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;
3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;
4) защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами;
5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий.
Соответственно, правообладатель информации вправе как предоставить такую информацию, так вправе и отказать в предоставлении такой информации.
Вместе с тем пунктом 4 раздела 2 Постановление Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" предусмотрено, что в исключительных случаях рассмотрение заявок, указанных в пункте 1 настоящего раздела, осуществляется Инвестиционным советом при Губернаторе Нижегородской области. Однако перечень таких исключительных случаев в данном Постановлении Правительства Нижегородской области не приведен, какие-либо критерии исключительности не установлены, что не позволяет определить, в каком случае рассмотрение заявки на реализацию инвестиционного проекта, общая стоимость по которому не превышает 30 миллионов рублей, будет являться исключительным случаем, и будет рассматриваться не рабочей группой, а Инвестиционным советом.
Судебная коллегия полагает необходимым признать недействующим пункт 4 раздела 2 Постановления Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области", поскольку данный пункт вызывает неоднозначное толкование, не соответствует требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.
В остальной части оспариваемые Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" и Постановление Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года № 298 "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" соответствуют требованиям законодательства, оснований для признания их недействующими не имеется.
Заявитель ООО "х" указывает, что оспариваемые Постановлениями Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298 не соответствуют статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, поскольку субъектами земельных правоотношений не могут являться коллегиально-совещательные органы, не являющиеся юридическими лицами: Рабочая группа при инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области и Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области.
С такими доводами заявителя судебная коллегия согласиться не может, так как Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области и Рабочая группа при инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области субъектами земельных отношений не являются, функции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не исполняют и таковыми не являются, от имени органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не выступают, а являются коллегиально-совещательными органами, функции которых заключаются в обеспечении взаимодействия между органами исполнительной власти области и организациями независимо от их организационно-правовой формы.
Заявитель указывает, что Рабочая группа и Инвестиционный совет при Губернаторе Нижегородской области не являются субъектами права, поэтому Положение об инвестиционном совете и Положение о рабочей группе, утвержденные оспариваемыми Постановлениями Правительства Нижегородской области, по своему содержанию не отвечают требованиям статьи 3 и статьи 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", согласно которым Положение регламентирует правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
В силу положений статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области":
1. Нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах: 3) нормативные правовые акты Правительства области принимаются в форме постановлений.
3. Нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться положения. Положение - система правовых норм, детально регламентирующих правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Доводы заявителя о несоответствии оспариваемых Постановлений Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298 требованиям статьи 3 и статьи 6 Закона от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" являются необоснованными, так как указанные Постановления Правительства Нижегородской области приняты в целях реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", Закона Нижегородской области от 31 декабря 2004 года № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области", а также для упорядочения рассмотрения инвестиционных проектов и совершенствования условий развития инвестиционной деятельности в Нижегородской области и регламентируют порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области и их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами по вопросам рассмотрения инвестиционных проектов и совершенствования условий развития инвестиционной деятельности в Нижегородской области.
ООО "х" указывает, что оспариваемые Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298 не соответствуют статье 21 закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области", пункту "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области, и должны быть признаны недействующими, поскольку право на создание совещательных органов при исполнительных органах власти предусмотрено исключительно для Правительства Нижегородской области (п. 1 ст. 21 Закона № 129-З "О Правительстве Нижегородской области"), которое образовывает координационные и совещательные органы, а также иные органы при Правительстве; образует координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства. При этом закон № 129-З не предоставляет права Губернатору создавать коллегиальные совещательные органы при Губернаторе.
С такими доводами заявителя судебная коллегия согласиться не может в силу следующего.
Согласно подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, пункту 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Вместе с тем указанная норма Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ регулирует взаимоотношения между различными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. При этом иные организации, независимо от их организационно-правовой формы, в данной норме не указаны, поскольку данный Федеральный закон определяет порядок взаимоотношений указанных в нем органов, и не содержит запрета Губернатору субъекта РФ координировать взаимоотношения органов исполнительной власти субъекта с организациями и предприятиями независимо от их организационно-правовой формы.
Отсутствие такого запрета подтверждается подпунктом "е" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, которым установлено, что Губернатор осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, Конституцией (уставами) и законами субъекта Российской Федерации.
Инвестиционный совет и рабочая группа при Инвестиционном совете в структуру Правительства Нижегородской области не входят, и не являются органами исполнительной власти, а являются коллегиально-совещательными органами, решения которых носят рекомендательный характер о целесообразности или нецелесообразности конкретного инвестиционного проекта. При этом вопрос о реализации инвестиционного проекта принимается Правительством Нижегородской области.
Само по себе привлечение государственным органом к своей деятельности иных органов и лиц в рамках консультативного либо координационного взаимодействия действующим законодательством не запрещается.
В заявлении в суд ООО "х" указывает, что оспариваемые постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298 не соответствуют пункту 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, в соответствии с которым высшие должностные лица субъектов Российской Федерации могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.
Такие доводы заявителя являются несостоятельными, так как Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725, регулирует иную сферу деятельности, а именно взаимоотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Указание заявителя на несоответствие Постановлений Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 года № 47 и от 13 сентября 2006 года № 298 подпунктам "д", "ж", "з" пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ судебная коллегия не может принять во внимание, так как установленные данной статьей принципы разделения государственной власти, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий оспариваемые постановления правительства Нижегородской области не нарушают.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что не подлежат удовлетворению требования заявителя ООО "х" о признании недействующими Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" (за исключением пунктов 1.1, 2.1 Положения об Инвестиционном совете при губернаторе Нижегородской области, по которым производство по делу прекращено);
- Постановления № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" (за исключением пункта 4 раздела 2 Положения о рабочей группе Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, который настоящим решением признан недействующим).
ООО "х" просит признать недействующим Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 02 ноября 2006 года № 22 "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" в действующей редакции не соответствующим статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 Закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 3 октября 2007 года № 129-З, статьям 3 и 6 Закона № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" от 10.02.2005 года.
Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" (т. 1 л.д. 76 - 100, 164 - 239) опубликован в издании "Нижегородская правда", № 141(24727) от 16.12.2006 (т. 1 л.д. 163, т. 2 л.д. 193 - 194, 195 - 200, т. 3 л.д. 53 - 54), действует в редакции от 21.08.2013 г.
Данный приказ является нормативным правовым актом Нижегородской области.
В соответствии с частью 5 статьи 11 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области подлежат обязательной государственной регистрации в порядке, определяемом Правительством области.
Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" включен в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области 07.12.2006 № 00762-307-022 (т. 1 л.д. 164).
Как указано выше, определением Нижегородского областного суда от 15.04.2014 г. прекращено производство по настоящему гражданскому делу в части требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов: - Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей; Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан (приложение № 1 к Приказу Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки").
Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" принят в целях реализации постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", постановления Правительства Нижегородской области от 26 февраля 2006 года № 56 "О порядке и условиях предоставления инвестиционным проектам статуса приоритетных, заключения инвестиционных соглашений и контроля за ходом их реализации".
Данным приказом утверждены:
1. Форма заявки на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов и перечень документов, прилагаемых к заявке, согласно приложению 1.
2. Методические рекомендации по оформлению заявки, указанной в пункте 1, согласно приложению 2.
3. Форма заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (предоставление инвесторам налоговых льгот), и перечень документов, прилагаемых к заявке, согласно приложению 3.
4. Форма заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (нефинансовые меры поддержки), и перечень документов, прилагаемых к заявке, согласно приложению 4.
5. Форма заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (возмещение из средств областного бюджета части затрат на уплату процентов за пользование кредитами коммерческих банков), и перечень документов, прилагаемых к заявке, согласно приложению 5.
6. Методические рекомендации по оформлению заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (предоставление инвесторам налоговых льгот), согласно приложению 6.
7. Методические рекомендации по оформлению заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (нефинансовые меры поддержки), согласно приложению 7.
8. Методические рекомендации по оформлению заявки на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного проекта Нижегородской области (возмещение из средств областного бюджета части затрат на уплату процентов за пользование кредитами коммерческих банков), согласно приложению 8.
9. Регламент приема и рассмотрения заявок согласно приложению 9.
Как указано выше, инвестиционная деятельность на территории Нижегородской области регламентируется Законом РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Законом Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области", постановлением Правительства Нижегородской области от 26 февраля 2006 года № 56 "О порядке и условиях предоставления инвестиционным проектам статуса приоритетных, заключения инвестиционных соглашений и контроля за ходом их реализации".
Статьей 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" определяет правовые и экономические основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, а также устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок ее оказания органами государственной власти Нижегородской области и направлен на поддержание и развитие инвестиционной деятельности, обеспечение защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности.
В силу статьи 12 Закона Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области осуществляется в форме:
1) предоставления инвесторам, реализующим приоритетный инвестиционный проект Нижегородской области, налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Нижегородской области;
2) предоставления инвесторам, реализующим приоритетный инвестиционный проект Нижегородской области, инвестиционного налогового кредита в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ и настоящим Законом;
3) освобождения инвесторов, реализующих приоритетный инвестиционный проект Нижегородской области, от арендной платы при аренде земельных участков на территории Нижегородской области в целях осуществления инвестиционной деятельности на арендуемых земельных участках в части платежей, зачисляемых в бюджет Нижегородской области;
4) предоставления государственных гарантий Нижегородской области инвесторам в обеспечение возврата заемных средств, привлекаемых для реализации приоритетных инвестиционных проектов Нижегородской области;
5) нефинансовых мер государственной поддержки инвестиционной деятельности;
6) предоставления инвесторам, реализующим приоритетный инвестиционный проект Нижегородской области, льгот при аренде объектов недвижимости государственной собственности Нижегородской области;
7) разработки и (или) экспертизы инвестиционных проектов, инициатором которых является Правительство области, за счет государственных источников финансирования в порядке, установленном Правительством области, при условии, если законом об областном бюджете на очередной финансовый год предусмотрены средства на указанные цели;
8) частичной компенсации инвесторам процентной ставки по кредитам, привлекаемым для реализации приоритетных инвестиционных проектов Нижегородской области в порядке, установленном Правительством области, при условии, если законом об областном бюджете на очередной финансовый год предусмотрены средства на указанные цели;
9) предоставления инвесторам, реализующим приоритетный инвестиционный проект Нижегородской области, инвестиций из государственных источников финансирования.
Поэтому утверждение приказом форм, перечней документов, методических рекомендаций и регламента, регламентирующих оформление, подачу и рассмотрение заявок на реализацию различных инвестиционных проектов, направлено на реализацию постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года № 46, постановления Правительства Нижегородской области от 26 февраля 2006 года № 56 "О порядке и условиях предоставления инвестиционным проектам статуса приоритетных, заключения инвестиционных соглашений и контроля за ходом их реализации".
Заявитель полагает, что данным Приказом Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. установлены формы заявки и перечень документов, прилагаемых к заявке, которые необходимо представлять при обращении в порядке статей 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ за предоставлением земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта. Заявка на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов и перечень документов, прилагаемых к заявке не соответствует требованиям части 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ, поскольку пунктами 6.3, 6.4, 7 - 18 Заявки предусмотрены обязательства для Заявителя, не предусмотренные и не входящие в объем информации, представляемой заявителем в соответствии при подаче заявления о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, установленным частью 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ.
С такими доводами заявителя судебная коллегия согласиться не может, так как из буквального толкования содержания данного приказа, и утвержденных приказом форм, перечней документов, методических рекомендаций и регламента следует, что они регламентируют оформление, подачу и рассмотрение заявок на реализацию различных инвестиционных проектов, в том числе и на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов.
При этом данным приказом не установлена форма заявки и перечень документов, прилагаемых к заявке, которые необходимо представлять при обращении в порядке статей 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ за предоставлением земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.
То обстоятельство, что в заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов следует указать сведения, относительно запрашиваемого земельного участка (его местоположение, данные о состоянии земельного участка, примерный размер (площадь) запрашиваемого участка, ориентировочная площадь предполагаемой застройки и т.д.), само по себе не свидетельствует, что такая заявка подается при обращении в порядке статей 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ за предоставлением земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Заявитель указывает, что при установлении факта неполного комплекта Заявки или заполнения ее не в полном объеме специалист уведомляет об этом заявителя лично, прерывает прием заявки и формирует перечень выявленных препятствий в двух экземплярах. То есть, как полагает заявитель, непредставление документов из Перечня документов или неполнота заполнения Заявки является основанием для возврата Заявки.
Судебная коллегия не может согласиться с такими доводами, поскольку пунктом 10 Регламента приема и рассмотрения заявок, утвержденного оспариваемым приказом Министерства № 22 (приложение 9) предусмотрено, что при установлении фактов отсутствия необходимых документов, несоответствия представленных документов требованиям, указанным в пункте 8 настоящего Регламента, специалист, ответственный за прием документов, уведомляет заявителя о наличии препятствий для приема документов, объясняет заявителю содержание выявленных недостатков в представленных документах и предлагает принять меры по их устранению. При желании заявителя устранить препятствия, прервав подачу документов, специалист, ответственный за прием документов, формирует перечень выявленных препятствий для приема документов в 2 экземплярах и передает его заявителю для подписания. Первый экземпляр перечня выявленных препятствий для приема документов вместе с представленными документами передается заявителю, второй - остается у специалиста.
Таким образом, Регламентом предусматривает возврат документов при желании заявителя устранить выявленные недостатки.
Заявитель оспаривает правотворческую компетенцию Министерства на издание нормативных актов в форме приказов Министерства.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" правотворческими полномочиями в области обладают Законодательное Собрание области, Губернатор области, Правительство области, министерства и иные органы исполнительной власти области. Их полномочия в области правотворчества устанавливаются Уставом области, законами области, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами области и настоящим Законом.
Пунктом 4 части 4 статьи 5 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" установлено, что в систему иных нормативных правовых актов области входят нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативные правовые акты принимаются (издаются) в следующих формах: нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области издаются в форме приказов.
В силу части 1, части 3 статьи 11 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области издаются в форме приказов и (или) в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством. Подготовленные министерствами и иными органами исполнительной власти области положения, указания, правила и документы иных наименований утверждаются приказами.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.09.2005 № 207 утверждено Положение о министерстве инвестиционной политики Нижегородской области (т. 1 л.д. 111 - 119), согласно которому:
1.1. Министерство инвестиционной политики Нижегородской области создано в соответствии с Законом Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" и действует на основании настоящего Положения с целью реализации государственных полномочий органа исполнительной власти Нижегородской области по осуществлению единой стратегии инвестиционной деятельности.
1.2. Министерство входит в систему органов исполнительной власти Нижегородской области, является юридическим лицом.
2.1. Основной задачей министерства инвестиционной политики является разработка и реализация единой инвестиционной политики Нижегородской области, определение приоритетных направлений инвестиций, условий их осуществления, формирование сбалансированных с ресурсами Нижегородской области инвестиционных и других целевых программ и проектов.
2.2. Главными задачами Министерства по успешной реализации инвестиционной политики в области являются:
2.2.1. Реализация государственной политики по привлечению инвестиций в целях социально-экономического развития Нижегородской области.
2.2.2. Координация деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области в сфере инвестиционной политики.
3. Функции министерства
3.1. В сфере реализации государственной политики по привлечению инвестиций в целях социально-экономического развития Нижегородской области:
3.1.2. Подготовка нормативных правовых актов Нижегородской области, регулирующих отношения в сфере инвестиционной политики.
Министерство для осуществления возложенных на него функций имеет право:
4.2. Координировать деятельность органов исполнительной власти Нижегородской области по:
- разработке и реализации инвестиционной политики;
- привлечению инвестиций в экономику области, развитию внешнеэкономических связей в сфере инвестиционной политики;
- поддержке субъектов инвестиционной деятельности.
4.4. Разрабатывать проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Нижегородской области по вопросам, входящим в компетенцию Министерства.
4.6. Издавать в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством распорядительные акты - приказы по Министерству.
Кроме того, пунктом 1.3. Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" предусмотрено, что граждане и юридические лица, желающие реализовать инвестиционный проект путем осуществления строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов обращаются с заявкой по форме, утвержденной министерством инвестиционной политики Нижегородской области, в аппарат Правительства Нижегородской области. К заявке прилагаются документы, определенные перечнем документов, утвержденным Министерством инвестиционной политики Нижегородской области.
Таким образом, поскольку к функциям Министерства инвестиционной политики Нижегородской области относится подготовка нормативных правовых актов Нижегородской области, регулирующих отношения в сфере инвестиционной политики, Министерство для осуществления возложенных на него функций координирует деятельность органов исполнительной власти по разработке и реализации инвестиционной политики, то Министерство инвестиционной политики Нижегородской области в соответствии с частью 1 статьи 4, пунктом 4 части 4 статьи 5, пунктом 4 части 1 статьи 6, части 1, части 3 статьи 11 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", пунктом 1.3. Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" имело полномочия на издание нормативного правового акта - оспариваемого приказа № 22.
Форма нормативного правового акта Министерства инвестиционной политики Нижегородской области, установленная пунктом 4 части 1 статьи 6 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", соблюдена - нормативный правовой акт министерства издан в форме приказа.
Поэтому доводы заявителя, что оспариваемый Приказ инвестиционной политики Нижегородской области не соответствует статьям 3 и 6 Закона № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" от 10.02.2005 года судебная коллегия считает необоснованными.
Также заявитель указывает, что оспариваемый Приказ Министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 02 ноября 2006 года № 22 не соответствует статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области".
Судебная коллегия не соглашается с данными доводами, поскольку оспариваемый приказ издан в целях реализации постановления Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 года № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов", постановления Правительства Нижегородской области от 26 февраля 2006 года № 56 "О порядке и условиях предоставления инвестиционным проектам статуса приоритетных, заключения инвестиционных соглашений и контроля за ходом их реализации". Каких-либо несоответствий оспариваемого приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" не имеется.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает необходимым отказать ООО "х" в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" (за исключением той части, в которой производство по настоящему делу было прекращено - Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан - приложение № 1 к Приказу Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки").
ООО "х" просит признать недействующим Постановление Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года № 979 "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области" в действующей редакции не соответствующим статьям 124 и 125 Гражданского кодекса РФ, статье 5 Земельного кодекса РФ, статье 21 закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 3 октября 2007 года № 129-З, статьям 3 и 6 Закона от 10.02.2005 года № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области".
Постановление № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области" (т. 1 л.д. 154 - 162) опубликовано в издании "Правовая среда", № 1(1711), 11.01.2014 (приложение к газете "Нижегородские новости", № 3(5336) от 11.01.2014 (т. 2 л.д. 164), действует в редакции от 21.02.2014 г.
Данное постановление является нормативным правовым актом Нижегородской области, принято в целях обеспечения благоприятного инвестиционного климата в Нижегородской области, организации работы по сопровождению инвестиционных проектов по принципу "единого окна", обеспечения прозрачности во взаимодействии органов власти и инвесторов.
Данным постановлением утвержден Регламент работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области. Органам исполнительной власти Нижегородской области, осуществляющим предоставление мер государственной поддержки, указанным в Регламенте, указано на необходимость подготовить изменения в нормативные правовые акты, устанавливающие условия и механизм оказания государственной поддержки, с учетом положений Регламента.
Согласно пункту 1.1 Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области он разработан в целях совершенствования процедуры представления и получения документов, связанных с реализацией инвестиционных проектов и предоставлением мер государственной поддержки инвестиционной деятельности, в режиме "единого окна".
Данный Регламент устанавливает порядок работы "единого окна"; организацию приема заявок; организацию работы с принятыми заявками; порядок уведомления заявителей о рассмотрении заявок и принятых решениях по ним; осуществление контроля за ходом рассмотрения заявок.
В Приложении к Регламенту приведен перечень заявок, по которым физическое или юридическое лицо обращается в структурное подразделение аппарата Правительства Нижегородской области - "Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности".
В данном перечне 24 вида заявок, в том числе заявки: на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов; на реализацию инвестиционного проекта путем реконструкции объекта незавершенного строительства, осуществления строительства на земельном участке, ранее предоставленном для эксплуатации объекта недвижимости либо под благоустройство; на рассмотрение инвестиционного проекта, претендующего на получение статуса приоритетного инвестиционного проекта Нижегородской области; на реализацию проекта на основе соглашения о государственно-частном партнерстве; о продлении срока реализации инвестиционного проекта; о переводе земельного участка из одной категории в другую; о включении технопарков в реестр технопарков Нижегородской области и другие виды заявок.
Таким образом, оспариваемое постановление определяет регламент по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области и не регулирует вопросы рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, поданных в порядке статей 29, 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ.
Оспариваемое Постановление № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области" соответствует Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
ООО "х" в заявлении указал, что в соответствии с пунктом 2.3.7. Регламента непредставление документов из Перечня документов или неполнота заполнения Заявки является основанием для возврата Заявки.
В соответствии с пунктом 2.3.7 указанного Регламента в ходе приема заявки специалист Отдела по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности при установлении факта неполного комплекта заявки или заполнения ее не в полном объеме уведомляет об этом заявителя лично, прерывает прием заявки и формирует перечень выявленных препятствий в двух экземплярах. Передает данный перечень заявителю для подписания. Первый экземпляр перечня и заявка с пакетом документов передаются заявителю в тот же день, второй экземпляр перечня остается в Отделе.
Судебная коллегия полагает, что данный пункт регламента не противоречит действующему законодательству, поскольку возможность указания в регламенте предоставления государственной услуги оснований для отказа в приеме документов прямо предусмотрена пунктом 7 статьи 14 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Кроме того, пунктом 4 статьи 11.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что заявитель может обжаловать отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя.
Заявитель указывает, что Отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности Аппарата Правительства Нижегородской области не юридическое лицо, является структурным подразделением Аппарата Правительства Нижегородской области, поэтому не может быть участником земельных отношений, чем нарушаются статьи 124, 125 Гражданского кодекса РФ, статья 5 Земельного кодекса РФ.
Судебная коллегия полагает данные доводы необоснованными, поскольку согласно части 1 статьи 23 Устава Нижегородской области непосредственное исполнение полномочий органов государственной власти и иных государственных органов области и лиц, замещающих государственные должности области, обеспечивается профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы области, в связи с чем отдел по сопровождению инвестиционных проектов и заявок на оказание мер государственной поддержки инвестиционной деятельности Аппарата Правительства Нижегородской области сам по себе не выступает в качестве участника каких-либо правоотношений, в том числе не является участником земельных правоотношений.
Также в заявлении ООО "х" указывает, что Постановление Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года № 979 "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области" в действующей редакции не соответствует статье 21 закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области" от 3 октября 2007 года № 129-З, статьям 3 и 6 Закона от 10.02.2005 года № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области".
Судебная коллегия не соглашается с данными доводами, поскольку оспариваемое постановление и утвержденный им Регламент изданы в целях совершенствования процедуры представления и получения документов, связанных с реализацией инвестиционных проектов и предоставлением мер государственной поддержки инвестиционной деятельности, в режиме "единого окна", в пределах полномочий Правительства Нижегородской области, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 и пунктом 18 статьи 21 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области", согласно которым Правительство содействует привлечению инвестиций в экономику области, организует и осуществляет межмуниципальные инвестиционные проекты, а также инвестиционные проекты, направленные на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией Российской Федерации.
Форма нормативного правового акта Правительства Нижегородской области, установленная пунктом 3 части 1 статьи 6 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", соблюдена - нормативный правовой акт Правительства издан в форме постановления. Утвержденный оспариваемым постановлением правительства Нижегородской области регламент соответствует части 3 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З, которая предусматривает, что Регламент - система правовых норм, определяющих порядок деятельности органа государственной власти области.
Каких-либо не соответствий оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области статье 21 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З "О Правительстве Нижегородской области", статьям 3 и 6 Закона от 10.02.2005 года № 8-З Нижегородской области "О нормативных актах Нижегородской области" не имеется.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает необходимым отказать ООО "х" в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановление Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года № 979 "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области".
Также ООО "х" просит признать недействующими пункт 1, пункт 3 Постановления № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов".
Постановление № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" (т. 1 л.д. 120 - 139) опубликовано в издании "Правовая среда" № 17(690) от 04.03.2006, (приложение к газете "Нижегородские новости", № 39(3451), 04.03.2006) (т. 2 л.д. 161), действует в редакции от 17.05.2013 года.
Данное постановление является нормативным правовым актом, принято в целях реализации положений Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", а также создания благоприятных условий для привлечения инвестиций.
Пунктом 1 данного постановления уполномоченным исполнительным органом государственной власти Нижегородской области по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, а также по подготовке материалов, необходимых для принятия Правительством Нижегородской области решения об инициировании рассмотрения органами местного самоуправления вопроса о развитии застроенной территории и предоставления земельных участков по договорам о развитии застроенной территории, определено Министерство инвестиционной политики Нижегородской области.
Заявитель, оспаривая пункт 1 данного постановления Правительства Нижегородской области, указывает, что в соответствии с пунктом "д.1" части 7 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ, пунктом 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области Губернатор Нижегородской области обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти области с Законодательным Собранием и иными государственными органами области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Заявитель полагает, что вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления отнесены к компетенции Губернатора Нижегородской области, который в соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона № 8-З издает нормативные правовые акты в форме указов. Правительство Нижегородской области, принимая Постановление № 46, регулирующее вышеназванные отношения, превысило свои правотворческие полномочия.
Вместе с тем, установленная подпунктом "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и пунктом 7 части 1 статьи 26 Устава Нижегородской области норма о том, что в соответствии с законодательством РФ руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, не устанавливает исключительные полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по организации взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления и не исключает возможности, при отсутствии специальной нормы права, наделения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом определять порядок взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти области с органами местного самоуправления города Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков.
При этом судебная коллегия учитывает, что подпунктом "з" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.
Пунктом 12 части 1 статьи 3 Закона Нижегородской области от 20.08.2008 № 105-З "О полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Нижегородской области в сфере земельных отношений" установлено, что Правительство области определяет порядок взаимодействия уполномоченных исполнительных органов государственной власти области с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области по вопросам формирования и предоставления земельных участков в пределах предоставленных федеральным законодательством и законодательством области полномочий.
Кроме того, коллегиальный орган исполнительной власти (Правительство Нижегородской области) возглавляет Губернатор области, который принимает непосредственное участие в принятии и подписывает решения и постановления Правительства, соответственно организация взаимодействия различных органов власти нормативным правовым актом Правительства, а не Губернатора, не противоречит подпункту "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ.
Поэтому Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" принято в пределах полномочий Правительства Нижегородской области.
Форма нормативного правового акта Правительства Нижегородской области, установленная пунктом 3 части 1 статьи 6 Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", соблюдена - нормативный правовой акт Правительства принят в форме постановления. Утвержденные оспариваемым постановлением правительства Нижегородской области два Порядка взаимодействия соответствует части 3 статьи 6 указанного Закона Нижегородской области от 10.02.2005 № 8-З, которая предусматривает, что нормативными правовыми актами, принимаемыми правотворческими органами области, могут утверждаться регламенты, правила (порядки), положения, инструкции. Правила (порядок) - система правовых норм, определяющих поведение граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных отношений, порядок организации какого-либо вида деятельности.
Пунктом 2 данного Постановления утвержден Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов (далее - Порядок взаимодействия).
В преамбуле Порядка взаимодействия указано, что данный порядок разработан в соответствии с Земельным кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Нижегородской области, во исполнение Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" в целях создания благоприятных условий для привлечения инвестиций, оптимизации процесса рассмотрения инвестиционных проектов и совершенствования условий развития инвестиционной деятельности в Нижегородской области.
В пунктах 1.1. - 1.3., 1.7, 1.8. раздела 1 Порядка взаимодействия указано:
1.1. Настоящий Порядок применяется при реализации инвестиционной политики Нижегородской области в отношении земельных участков, являющихся собственностью Нижегородской области, а также земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено, на территории городского округа город Нижний Новгород.
1.2. Порядок не применяется в отношении земельных участков, разрешенное использование которых:
- для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, личного подсобного хозяйства, сельскохозяйственного использования, индивидуального жилищного строительства, в том числе в случае реализации гражданами прав на бесплатное приобретение в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение в соответствии со статьями 20, 21 и 33 Земельного кодекса РФ;
- для целей недропользования.
1.3. Граждане и юридические лица (далее - заявитель, инвестор), желающие реализовать инвестиционный проект путем осуществления строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов обращаются с заявкой по форме, утвержденной министерством инвестиционной политики Нижегородской области, в аппарат Правительства Нижегородской области (далее - аппарат Правительства).
К заявке прилагаются документы, определенные перечнем документов (далее - документы), утвержденным министерством инвестиционной политики Нижегородской области (далее - министерство).
1.4. При установлении фактов отсутствия необходимых документов, несоответствия представленных документов установленным министерством требованиям представленные документы возвращаются заявителю (инвестору) в день поступления специалистом аппарата Правительства, ответственным за прием документов.
1.7. Министерство вносит заявку о реализации инвестиционного проекта на рассмотрение инвестиционного совета (рабочей группы).
1.8. Решение о целесообразности (нецелесообразности) реализации инвестиционного проекта на запрашиваемом земельном участке принимается инвестиционным советом (рабочей группой) в соответствии с требованиями действующего федерального законодательства и законодательства Нижегородской области.
В пунктах 2.1.1, 2.1.10 раздела 2.1 "Предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта" Порядка взаимодействия указано:
2.1.1. При принятии решения инвестиционным советом (рабочей группой) о целесообразности реализации представленного инвестиционного проекта с применением процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта министерство в течение 3 рабочих дней с момента подписания решения направляет копию решения инвестиционного совета (рабочей группы) заинтересованным органам государственной власти, органам местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, информирует заявителя (инвестора) о принятом решении.
2.1.10. В результате проведения процедур, указанных в подпунктах 2.1.1 - 2.1.9 пункта 2.1 раздела 2 настоящего Порядка, заявителю (инвестору) выдается пакет документов, необходимый для начала строительства объекта, а именно: акт о выборе земельного участка с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте, распоряжение Правительства Нижегородской области о предварительном согласовании места размещения объекта, градостроительный план земельного участка, распоряжение Правительства Нижегородской области о предоставлении земельного участка, договор аренды земельного участка (безвозмездного срочного пользования), соглашение о реализации инвестиционного проекта.
Анализируя Постановление Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области", название, преамбулу, раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, судебная коллегия приходит к выводу, что данный Порядок взаимодействия должен регулировать взаимодействие указанных в нем органов по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
В то же время раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 указанного Порядка взаимодействия предусматривают возможность обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, только путем обращения с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
При этом в разделе 1, пунктах 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 указанного Порядка взаимодействия не предусмотрена возможность обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
В судебном заседании представители заинтересованных лиц Правительства Нижегородской области и Министерства инвестиционной политики Нижегородской области пояснили, что земельные участки под строительство предоставляются только в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Нижегородской области № 46, иного порядка предоставления земельных участков для строительства не существует. Обращение с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства без предоставления инвестиционного проекта по Постановлению Правительства Нижегородской области № 46 невозможно.
Вместе с тем, порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентируется статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ.
В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса РФ:
1. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
1) без предварительного согласования мест размещения объектов;
2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.
4. Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
1) проведение работ по формированию земельного участка:
3) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка.
4) подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
5. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:
1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;
2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;
4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.
Согласно статье 31 Земельного кодекса РФ:
1. Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
2. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
3. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
5. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.
6. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.
8. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.
Положениями статьи 32 Земельного кодекса РФ предусмотрено:
1. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
2. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства.
Таким образом, оспариваемый Порядок взаимодействия предусматривает иной порядок предоставления земельных участков для строительства, чем это предусмотрено нормами федерального законодательства - статьями 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ, поскольку указанные статьи Земельного кодекса РФ не предусматривают для получения земельного участка для строительства необходимость обращения с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
Более того, установленный оспариваемым Порядком взаимодействия порядок обращения за предоставлением земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем обращения с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, носит для лиц, желающих получить земельный участок для строительства, обязательный характер.
Таким образом, установленный оспариваемым Порядком взаимодействия порядок предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности не соответствует нормам федерального законодательства - статьям 30, 31, 32 Земельного кодекса РФ.
Субъект Российской Федерации не вправе был устанавливать правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства, налагающее для граждан и юридических лиц дополнительные обязанности - обращаться с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
Доводы заинтересованных лиц о том, что Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" относит затраты на новое строительство к инвестициям, поэтому обращение за предоставлением земельных участков для строительства должно осуществляться в порядке инвестиционной деятельности, судебная коллегия находит несостоятельными, так как статья 1 указанного закона относит к инвестиционной деятельности - вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, к капитальным вложениям - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий. Соответственно к инвестиционной деятельности относится не любое новое строительство.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает необходимым признать недействующим раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. в части, не предусматривающей возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов.
При этом в остальной части данные разделы Порядка взаимодействия судебная коллегия недействующими не признает по следующим причинам.
Раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 указанного Порядка взаимодействия предусматривают возможность обращения с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, устанавливают порядок обращения и рассмотрения такой заявкой.
Как указано выше, инвестиционная деятельность на территории Нижегородской области регламентируется Законом РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", Федеральным законом от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", Законом Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области", постановлением Правительства Нижегородской области от 26 февраля 2006 года № 56 "О порядке и условиях предоставления инвестиционным проектам статуса приоритетных, заключения инвестиционных соглашений и контроля за ходом их реализации".
Статьей 11 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон Нижегородской области от 31.12.2004 № 180-З "О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области" определяет правовые и экономические основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области, а также устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок ее оказания органами государственной власти Нижегородской области и направлен на поддержание и развитие инвестиционной деятельности, обеспечение защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности; в статье 12 указанного закона устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области.
Поскольку в остальной части оспариваемые разделы Порядка взаимодействия регламентирует оформление, подачу и рассмотрение заявок на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, устанавливают порядок обращения и рассмотрения такой заявкой, то они соответствуют федеральному законодательству об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Пунктом 1.4. оспариваемого Порядка взаимодействия установлено, что при установлении фактов отсутствия необходимых документов, несоответствия представленных документов установленным министерством требованиям, представленные документы возвращаются заявителю (инвестору) в день поступления специалистом аппарата Правительства, ответственным за прием документов.
Судебная коллегия полагает, что данный пункт регламента не противоречит действующему законодательству, поскольку возможность указания в регламенте предоставления государственной услуги оснований для отказа в приеме документов прямо предусмотрена пунктом 7 статьи 14 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Кроме того, пунктом 4 статьи 11.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что заявитель может обжаловать отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя.
ООО "х" просит признать недействующим пункт 3 оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46, которым утвержден Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, а также сам утвержденный Порядок.
Данный Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, регламентирует взаимодействие органов исполнительной власти в случае неисполнения гражданами и юридическими лицами рекомендации инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) в установленный срок.
Судебная коллегия полагает, что данный Порядок не регламентирует вопросы предоставления земельных участков для строительства, а регламентирует только вопросы исполнения рекомендаций инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области), что соответствует требованиям федерального законодательства об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
При таких обстоятельствах не имеется оснований для признания недействующими пункта 3 оспариваемого Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 46 и утвержденного им Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц.
Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые нормы Постановления № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г.; Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 Постановления № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года; Постановления № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года; Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. (в оспариваемой части, кроме признанной судом недействующей), - не используют термины и определения в ином значении, чем они используются в федеральных законах либо иных нормативных правовых актах, имеющих большую юридическую силу, не содержат слова и выражения, затрудняющие восприятие смысла нормы закона, не содержат образных выражений и неопределенности правовых норм; соответствует требованиям ясности, определенности и недвусмысленности правового регулирования.
В соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку из материалов дела следует, что раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. № 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в части не предусматривающей возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов и пункт 4 раздела 2 Положения о рабочей группе Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утвержденного Постановлением № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" применялось до рассмотрения настоящего дела и вынесения решения судом, то судебная коллегия считает необходимым признать их недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения.
Заявитель при обращении в суд оплатил государственную пошлину в размере 3 000 рублей (т. 1 л.д. 33).
Согласно статье 98 ГКП РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 ГПК РФ.
Пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов, по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98, части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований. В том случае, если нормативный правовой акт признан недействующим полностью или в части, то судебные расходы подлежат возмещению органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.
Поскольку судом признаны недействующими в части два нормативных правовых акта Нижегородской области - два Постановления Правительства Нижегородской области, то в соответствии со статьей 98 ГПК РФ данные судебные расходы на оплату государственной пошлины подлежат взысканию с Правительства Нижегородской области в пользу заявителя ООО "х".
Руководствуясь статьями 194 - 198 ГПК РФ, судебная коллегия

РЕШИЛА:

Требования ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения
- раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в части, не предусматривающей возможности обращения с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иным способом, чем обращение с заявкой на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов;
- пункт 4 раздела 2 Положения о рабочей группе Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области, утвержденного Постановлением № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области".
Отказать в удовлетворении требований ООО "х" о признании недействующими нормативных правовых актов
- пунктов 2 и 3 статьи 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области";
- пункта 1, пункта 3 Постановления № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- раздел 1, пункты 2.1.1 - 2.1.10 раздела 2 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещения временных объектов, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" в остальной части, кроме признанной судом недействующей;
- Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород при принятии решений о продлении сроков исполнения рекомендаций, установленных решениями инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области (рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области) при обращении граждан и юридических лиц, утвержденного Постановлением № 46 Правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов";
- Постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 № 47 "Об инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области" (за исключением пунктов 1.1, 2.1 Положения об Инвестиционном совете при губернаторе Нижегородской области);
- Постановления № 298 Правительства Нижегородской области от 13 сентября 2006 года "О создании рабочей группы инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области" (за исключением пункта 4 раздела 2 Положения о рабочей группе Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области);
- Постановления № 979 Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 года "Об утверждении Регламента работы "единого окна" по сопровождению всех категорий инвестиционных проектов на территории Нижегородской области";
- Приказа Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки" (за исключением - Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для индивидуальных предпринимателей Перечня документов, прилагаемых к заявке на реализацию инвестиционного проекта при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, для граждан - приложение № 1 к Приказу Министерства инвестиционной политики Нижегородской области № 22 от 02 ноября 2006 г. "Об утверждении формы заявки, методических рекомендаций по оформлению заявки").
Взыскать с Правительства Нижегородской области в пользу ООО "х" расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.
Решение в течение месяца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, принесения апелляционного представления через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда
А.Е.БУШМИНА


------------------------------------------------------------------