Решение Нижегородского областного суда от 17.03.2014 по делу N 3-24/2014 <О признании недействующей статьи 7.4 Закона Нижегородской области от 20.05.2003 N 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях">
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 марта 2014 г. по делу № 3-24/2014
Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Сорокина М.С.,
при секретаре судебного заседания К.Т.В.,
с участием прокурора Пшеницына С.К.,
представителя заявителя индивидуального предпринимателя С.А.В. по доверенности - С.С.В.,
представителя заинтересованного лица Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности - М.Л.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя С.А.В. о признании недействующей статьи 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях",
УСТАНОВИЛА:
Индивидуальный предприниматель С.А.В., обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" (далее также - Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях).
В обоснование заявления индивидуальный предприниматель С.А.В. указывает на то, что на основании имеющейся у него лицензии он осуществляет пассажирские перевозки на территории Нижегородской области на протяжении более 13 лет.
Считает, что положение данной нормы противоречит федеральному законодательству, в частности, статьям 1 - 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", статьям 1 - 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статьям 1.3, 1.3.1, 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ), статьям 26, 26.1, подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представленных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112, Положению об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 № 2, Правилам организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденным приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, Положению о лицензировании перевозок автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 № 280, Приказу Минтранса России от 18.09.2008 № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов порядка заполнения путевых листов", Приказу Минтранса России от 30.03.1994 № 15 "Об утверждении Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемых при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте", Положению об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденному Приказом Минтранса РФ от 20.08.2004 № 15, пунктам 1.1, 2.1, 2.1.1 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090.
Полагает, что оспариваемая норма, как установившая административную ответственность за нарушение норм федерального законодательства, принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и под угрозой административной ответственности вводит ограничение предпринимательской деятельности, чем нарушает его права.
По мнению заявителя, необходимость заключения с уполномоченным органом договора об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа на муниципальных, пригородных и межмуниципальных маршрутах в Нижегородской области фактически является одной из форм предусмотренного федеральным законодательством согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок и, следовательно, законодательство Нижегородской области о необходимости заключения такого договора конкретизирует в указанной части федеральное законодательство, ответственность за нарушение требований которого, относящихся к лицензионным, установлена на федеральном уровне.
Ссылаясь на пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, положения вышеуказанных нормативных правовых актов, статью 253 ГПК РФ, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 16-П, указывая, что оспариваемая норма Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному законодательству, просит суд признать статью 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" недействующей с момента ее принятия.
Заинтересованное лицо Законодательное Собрание Нижегородской области представило в суд отзыв на заявление индивидуального предпринимателя С.А.В. и дополнение к отзыву, в которых со ссылкой на пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 1.3, 1.3.1 КоАП РФ, подпункты 12, 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представленных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 4, 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", статью 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства Нижегородской области от 06.03.2009 № 100, постановление Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45 указало, что поскольку решение вопросов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения относится к полномочиям органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления, органы государственной власти Нижегородской области вправе установить административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов (нормативных правовых актов органов местного самоуправления), принятых в пределах их полномочий.
Считает, что являются несостоятельными ссылки заявителя на указанные им нормативные правовые акты Правительства РФ, Минтранса России, поскольку оспариваемая норма не регулирует указанные виды общественных отношений, на статью 14.1 КоАП РФ, на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года № 16-П, что вопреки доводам заявления оспариваемая норма не ограничивает права и свободы заявителя, не ограничивает его предпринимательскую деятельность, не ограничивает права заявителя на участие в конкурсе по заключению договора перевозки, не противоречит пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, в связи с чем полагает, что статья 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях не противоречит федеральному законодательству.
Ссылается на то, что статья 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях была предметом судебного рассмотрения в 2007 году, по итогам которого в удовлетворении заявления о признании ее недействующей было отказано. Несмотря на то, что указанную статью впоследствии были внесены изменения, касающиеся увеличения санкции за совершение предусмотренного ей правонарушения, состав административного правонарушения остался неизменным, притом что федеральное законодательство с того времени не изменилось, а основания, по которым указанная статья была проверена на соответствие федеральному законодательству, остались прежними.
Считает необоснованной позицию заявителя о том, что осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования, а также по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения без согласования и (или) оформления договора является нарушением лицензионных условий и влечет наступление административной ответственности по частям 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ.
В судебном заседании представитель индивидуального предпринимателя С.А.В. - С.С.В. доводы заявления поддержал, дал объяснения по существу заявленных требований.
В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Нижегородской области М.Л.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к отзыву.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым заявление индивидуального предпринимателя С.А.В. удовлетворить, обсудив доводы заявления, отзыва и дополнения к отзыву на заявление, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
Частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - ГПК РФ) предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
По делу установлено, что заявитель, будучи индивидуальным предпринимателем (л.д. 9, 10), на основании лицензии № ххх от 29 октября 2004 года, имеющей срок действия до 29 октября 2014 года, на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (л.д. 11) осуществляет оказание услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации.
С учетом данного обстоятельства и требований части 1 статьи 251 ГПК РФ заявитель вправе обратиться с настоящим заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и свободы.
Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 апреля 2003 года № 475-III был принят Закон Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях", который был опубликован в газете "Нижегородские новости" от 28 мая 2003 года № 93 (2785).
Законом Нижегородской области от 13 марта 2006 года № 18-З "О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях", который был опубликован в газете "Нижегородские новости" от 22 марта 2006 года № 49 (3961), Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях был дополнен статьей 7.4 "Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок без согласования и (или) оформления договора с уполномоченными органами".
Впоследствии законами Нижегородской области от 30 ноября 2007 года № 177-З "О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях", который был опубликован в газете "Нижегородские новости" от 08 декабря 2007 года № 230 (3882), от 04 мая 2008 года № 55-З "О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях", который был опубликован в газете "Нижегородские новости" от 15 мая 2008 года № 88 (3980), в санкцию статьи 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях вносились изменения, и в действующей редакции статья 7.4 "Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок без согласования и (или) оформления договора с уполномоченными органами" имеет следующее содержание:
"Осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования, а также по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения без согласования и (или) оформления договора с органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере транспорта - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до шестидесяти тысяч рублей.".
В соответствии со статьей 248 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.
Согласно части 8 статьи ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.
В пункте 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" дано разъяснение о том, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случае, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246, статья 248, часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения в суд надзорной инстанции, если принятым решением нарушены их права, в течение года со дня вступления решения в законную силу (части 1 и 2 статьи 376 ГПК РФ). В случае пропуска годичного срока по причинам, признанным судом, вынесшим обжалуемое решение, уважительными, этот срок может быть восстановлен. Вместе с тем судья не вправе отказать в принятии заявления, если в нем указаны иные основания, по которым нормативный правовой акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть (часть 8 статьи 251 ГПК РФ).
Решением Нижегородского областного суда от 18 апреля 2007 года было оставлено без удовлетворения заявление Б.В.Г. о признании частично недействующим нормативного правового акта, а именно, статьи 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях, как противоречащего федеральному законодательству.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 июля 2007 года решение Нижегородского областного суда от 18 апреля 2007 года было оставлено без изменения, кассационная жалоба Б.В.Г. - без удовлетворения.
Вместе с тем из заявления индивидуального предпринимателя С.А.В. о признании недействующей статьи 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях следует, что он полагает, что положения оспариваемой нормы противоречат федеральному законодательству, в том числе, принятому и изменившемуся после принятия Нижегородским областным судом решения от 18 апреля 2007 года по заявлению Б.В.Г., а именно, Федеральному закону от 08 ноября 2011 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"), Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 112, Положению о лицензировании перевозок автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 № 280, Приказу Минтранса России от 18.09.2008 № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов порядка заполнения путевых листов".
Судебная коллегия полагает, что поскольку индивидуальным предпринимателем С.А.В. указаны иные основания для проверки законности оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, чем основания, указанные в заявлении Б.В.Г., которые не могли быть проверены Нижегородским областным судом при вынесении решения от 18 апреля 2007 года, притом что индивидуальный предприниматель С.А.В. ссылается на противоречие оспариваемой нормы федеральному законодательству, в том числе, принятому и изменившемуся после принятия вышеназванного судебного решения по заявлению Б.В.Г., то вопреки доводам заинтересованного лица заявление индивидуального предпринимателя С.А.В. о признании недействующей статьи 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" подлежит рассмотрению по существу.
Согласно пунктам 17, 18, 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне. В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство, вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно положений части 1 статьи 1.1, статья 1.2, части 1 статьи 1.3, части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, среди прочего, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе, установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В силу положений подпунктов 12, 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 26 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
Составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, Приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 года № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным Приказом Минтранса России от 20 августа 2004 года.
Из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 3, статьи 6, частей 4 - 6 статьи 19, статьи 36.1 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.
В качестве документа, служащего для учета и контроля работы транспортного средства, водителя, данным Уставом признается путевой лист. Обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Осуществление перевозок пассажиров и багажа без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство запрещено. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.
Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1 - 6).
Также нормами Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, в том числе, предъявляемые к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15 - 19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23).
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе, требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
Положением об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области, утвержденным Постановлением Правительства Нижегородской области от 06 марта 2009 года № 100, которым определены порядок привлечения перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок, допуска к осуществлению пассажирских перевозок по результатам открытого конкурса, осуществления контроля за соблюдение перевозчиками условий заключенных договоров, организации заказных перевозок и организации перевозочного процесса при осуществлении транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области, установлено, что привлечение перевозчиков к выполнению регулярных пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок осуществляется на основании договоров об организации и осуществлении регулярных перевозок, заключенного по результатам открытого конкурса на право заключения договора об организации пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок либо на условиях временного допуска на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок на срок не более 1 года (пункт 2.1), что перевозчик считается допущенным к осуществлению пассажирских перевозок на определенном маршруте, если права и обязанности перевозчика по осуществлению пассажирских перевозок на определенном маршруте возникли из договора, заключенного в соответствии с настоящим Положением между заказчиком пассажирских перевозок и таким перевозчиком, и этот договор не расторгнут в установленном законом и этим договором порядке (пункт 2.2), что организатор пассажирских перевозок при заключении договора об организации и осуществлении регулярных перевозок выдает маршрутные карты на каждое транспортное средство (пункт 2.4), что организатор пассажирских перевозок в пределах предоставленной компетенции осуществляет контроль за соблюдением перевозчиками, заключившими договор об организации и осуществлении регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Нижегородской области, норм действующего законодательства в области пассажирских перевозок автомобильным транспортом и условий заключенных договоров об организации и осуществлении регулярных перевозок пассажиров (пункты 4.1, 4.2).
В соответствии с Положением об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденным Постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45, определяющим организационные, правовые и экономические основы обслуживания населения пассажирским автомобильным и электрическим транспортом на территории города Нижнего Новгорода, регулярные перевозки на территории города организуются администрацией города Нижнего Новгорода и (или) уполномоченным ею органом в соответствии с настоящим Положением посредством формирования единой маршрутной сети, определения маршрутов регулярных перевозок, вида маршрута, режима работы маршрута и режима движения, количества и класса автобусов на каждом из маршрутов, привлечения перевозчиков к выполнению перевозок по этим маршрутам на основании договоров (пункт 1 статьи 6), деятельность по осуществлению перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярного сообщения осуществляется на основании договора между администрацией города и перевозчиками на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, заключаемого по результатам конкурсного отбора перевозчиков, договор на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, заключенный между администрацией города и перевозчиком, является основанием для выдачи перевозчику маршрутного листа, удостоверяющего допуск перевозчика к обслуживанию по конкретному маршруту (пункт 2 статьи 6).
Принимая во внимание вышеназванные нормы федерального законодательства, а также предмет правового регулирования, содержание и смысл Постановления Правительства Нижегородской области от 06 марта 2009 года № 100, Постановления Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45, судебная коллегия полагает, что необходимость заключения предусмотренных ими договора об организации и осуществлении регулярных перевозок, договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством.
А поскольку это так, положения Постановления Правительства Нижегородской области от 06 марта 2009 года № 100, Постановления Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45, устанавливающие обязанность по заключению вышеуказанных договоров как основание для допуска к осуществлению пассажирских перевозок, являющиеся организационными нормами, направленными на достижение полноты и ясности административных процедур, связанных с транспортным обслуживанием пассажиров, и конкретизирующие предписания, которые установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством, не могут рассматриваться правовой основой для установления органами государственной власти Нижегородской области административной ответственности на уровне субъекта Российской Федерации за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования, а также по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения без согласования и (или) оформления договора с органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования, уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере транспорта (статья 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях).
Статьей 2 Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), относится к видам деятельности, на которые требуются лицензии.
Постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2012 года № 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
Лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, соблюдение которых лицензиатом в силу части 2 статьи 2 Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательно, являются, в том числе, соблюдение требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", соблюдение требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.
Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 КоАП РФ.
Таким образом, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение лицензионных требований, поскольку статья 14.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
Из приведенных норм, а также положений статей 1.1, 1.2, 1.3, 1.3.1 КоАП РФ следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности: субъект Российской Федерации вправе устанавливать своими законами административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.
Поскольку федеральным законодательством уже установлены ограничения в сфере лицензирования, а за их нарушение КоАП РФ установлена административная ответственность, притом что, как было отмечено выше, нормативные правовые акты Нижегородской области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, предусматривающие необходимость заключения предусмотренных ими договора об организации и осуществлении регулярных перевозок, договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, содержат лишь организационные, но не правоустанавливающие нормы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что вопреки доводам заинтересованного лица статья 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Из пояснений, данных в ходе рассмотрения дела представителем заявителя С.С.В., представителем заинтересованного лица М.Л.Н. следует, что сведений о применении статьи 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях у них не имеется.
Вместе с тем, как пояснил представитель заявителя С.С.В., уполномоченными на то органами предпринималась действия, направленные на привлечение индивидуального предпринимателя С.А.В. к административной ответственности по статье 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях.
Учитывая вышеизложенное, а также принимая во внимание то обстоятельство, что статья 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях действует с 2006 года, что не исключает ее применения на территории Нижегородской области и реализации на ее основании прав граждан, судебная коллегия считает необходимым признать вышеуказанную норму недействующей со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Не свидетельствуют об обратном и не могут повлечь отказ в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя С.А.В. доводы заинтересованного лица, изложенные в отзыве на заявление и в дополнении к отзыву, а равно объяснения представителя заинтересованного лица М.Л.Н., данные ей в судебном заседании.
Доводы заинтересованного лица со ссылкой на пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 1.3, 1.3.1 КоАП РФ, подпункты 12, 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представленных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 4, 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", статью 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановление Правительства Нижегородской области от 06.03.2009 № 100, постановление Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45 о том, что поскольку решение вопросов, связанных с организацией транспортного обслуживания населения относится к полномочиям органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления, органы государственной власти Нижегородской области вправе установить административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов (нормативных правовых актов органов местного самоуправления), принятых в пределах их полномочий, а равно доводы о несостоятельности ссылок заявителя на указанные им нормативные правовые акты Правительства РФ, Минтранса России, статью 14.1 КоАП РФ, Постановление Конституционного Суда Российской РФ от 13 июля 2010 года № 16-П, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права и противоречащие установленным по делу обстоятельствам, из которых следует, что административная ответственность за нарушение предусмотренного федеральным законодательством порядка согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, формой которого является заключение предусмотренных постановлением Правительства Нижегородской области от 06.03.2009 № 100, постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 № 45 договоров, являющегося элементом лицензионных условий и требований при осуществлении деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), установлена КоАП РФ.
Доводы заявителя о том, что оспариваемая норма не ограничивает права и свободы заявителя, его предпринимательскую деятельность, подлежат отклонению, поскольку установление оспариваемой нормой, принятой с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и в нарушение требований федерального законодательства, административной ответственности в сфере организации транспортного обслуживания населения на уровне субъекта Российской Федерации, тогда как такая ответственность установлена КоАП РФ, снижает предусмотренный федеральным законодательством уровень правовых гарантий граждан, индивидуальных предпринимателей, должностных и юридических лиц, порождает коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, допускает возможность произвольного применения оспариваемой нормы, необоснованного привлечения к административной ответственности и нарушает принцип равенства всех перед законом, что не может не свидетельствовать о нарушении указанной нормой прав заявителя, являющегося индивидуальным предпринимателем и осуществляющим на основании имеющейся у него лицензии оказание услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации.
Доводы заинтересованного лица о том, что оспариваемая норма не ограничивает право заявителя на участие в конкурсе по заключению договора перевозки и не противоречит пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ, не могут быть приняты во внимание по делу, предметом которого является проверка соответствия ст. 7.4 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях федеральному законодательству.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 198, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда,
РЕШИЛА:
Заявление индивидуального предпринимателя С.А.В. о признании недействующей статьи 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" - удовлетворить.
Признать статью 7.4 Закона Нижегородской области от 20 мая 2003 года № 34-З "Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях" недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.
Судья областного суда
М.С.СОРОКИН
------------------------------------------------------------------